Време ли е за нова конституция?

Роман Леви

Конституцията, като всеки нормативен акт, е еманация на политическите и правните виждания на хората, които са я създали и приели. Тя е законов акт с най-голяма правна сила и полага основите за установяване и прилагане на закона, разясняване на публични процедури, отношенията между държавните власти и обществеността, и организационните принципи на политическо управление. Т.е. – в конституцията са заложени основните принципи, формиращи държавата и нейния облик. Никой закон или правен акт не може да противоречи на конституцията. В този (формален) смисъл почти всяка държава има Конституция. По начало тези основни принципи са подредени в писмен документ, както е в повечето страни в света.

Материалното понятие за конституция посочва двата задължителни елемента на конституцията – разделение на властите и гаранция на правата на гражданите. България до този момент има 4 конституции: търновска конституция – приета на 16.04.1879 г., конституция от 04.12.1947 г., конституция от 18.05.1971 г. и конституция от 12.07.1991 г. Последната, сега действащата, е приета с подписите на 309 депутати, подписана е от още 4-ма депутати по-късно. Не бе подписана от 87 народни представители от СДС и ДПС. Не я подписва и заместник-председателят на ВНС Иван Глушков. Някои от депутатите протестират, а Венцислав Медарски (СДС) се сбива с полицията. В протест срещу приемането на Конституцията от VII Велико народно събрание през 1991г. 39 депутати го напускат. Последва палатков лагер и гладна стачка. Присъединяват се и много столичани. Започват студентски протести. Всичко това бе съпроводено със сериозни граждански вълнения.

Конституцията от 1991 г. трябваше да изгради основите на бъдещата съдба на България, като ни изведе на пътя на демокрацията и пазарното стопанство. И за времето, когато бе приета, тази конституция “на прехода”, въпреки многобройните й слабости, все пак свърши полезна работа. В най-общ план тя обезпечава развитието на демократичната система в България и това постижение е международно признато чрез присъединяването на страната първо към Съвета на Европа, а по-късно и към Европейския съюз. Основен недостатък на конституцията е пълната липса на държавническа концепция, на това което се нарича визия за държавно развитие. Това бе конституция на прехода, чиято задача беше да гарантира европо-подобно държавно устройство, което да легитимира пред света политическия преход и трансформацията на старата политическа власт в нова икономическа. В нея освен всичко друго не са достатъчни конституционните гаранции за спазването на индивидуалните и малцинствени права на българските граждани. А разпоредбите, които дават възможност за ограничение на основни човешки права не са достатъчно конкретни. Това дава възможност за различни тълкувания, не в името на повече свобода.

В последно време в обществото се засили дебатът за приемане на нова конституция, с оглед пълноправното членство на България в ЕС. Но конституция не се изработва за една седмица, а това е дълъг и продължителен процес. Новата конституция трябва да е адекватна на реалностите в самата ни държава, но и на процесите вън от нашите граници. Предварително проекта за нова конституция трябва да се съгласува с европейски експерти, с оглед на членството на държавата ни в ЕС. Неслучайно Венецианска комисия (съвет на най-големите европейски експерти по правните въпроси, която е и консултативен орган към Съвета на Европа) излезе със становище, че България трябва да направи промени конституцията си, защото в нея има съществени слабости. Комисията направи това след преглед на цялата българска конституция и докладът й бе гласуван без промени. Основните забележки са към някои клаузи за независимостта на съдебната система, които вече бяха преправяни четири пъти под натиска на Европейската комисия. Освен това комисията изразява ясно мнението, че правата на малцинствата трябва да бъдат по-ясно гарантирани на ниво конституция.

В доклада е посочено, че има опасност от влияние на изпълнителната власт върху съдебната. Например в 25-членния Висш съдебен съвет (ВСС) 11 души се избират от Народното събрание с обикновено мнозинство, а министърът на правосъдието председателства съвета, "при което съществува риск от смесване на функциите на изпълнителната и съдебната власт". В този смисъл трябва да е гарантирано, че членовете на Висшия съдебен съвет са защитени от намеса в работата им. В същото време Инспекторатът към ВСС се избира с квалифицирано мнозинство от депутатите. Експертите от Венецианската комисия смятат, че "клаузата, забраняваща осъждане само въз основа на самопризнания, е необичайна", защото "самопризнанието би могло да съдържа информация, която може да е известна само на извършителя на престъплението". Нещо повече, те атакуват забраната за политически партии на етническа, расова или верска основа, защото тя може "да попречи на малцинствените, лингвистични, етнически или религиозни групи въобще да се организират". Венецианската комисия се произнесе по искане на председателя на комисията по наблюдението на ПАСЕ Едуард Линтнер. Брюксел нееднократно е изразявал съмнения за независимостта на съдебната власт у нас и обикновено се вслушва в мнението на Венецианската комисия.

Естествено, не е нормално основният закон на държавата да се променя на всеки 20 години, но понякога това се налага с оглед промяната на цялостната визия на държавата (разбира се, преди това такава трябва да има). Например Франция има три различни конституции в рамките на 40 години – преди, по време и след войните. Безспорно проектът за нова конституция трябва задължително да мине през одобрението на гражданите, чрез референдум. Междувпрочем самият референдум трябва да бъде институционализиран при вземане на важни за нацията, решения и като начин за промяна на конституцията. Поставянето на въпроса беше продиктувано от подписка, за свикване на Велико народно събрание и избор на нова Конституция на България, започната на 6 септември в цялата страна от РЗС. От РЗС се обявиха за референдумна демокрация, засилване на властта на президента и кметовете за сметка на парламента.

Безспорно властта трябва да бъде децентрализирана чрез ново административно деление на страната и въвеждане пряк избор на областните управители, на областни и общински съветници (т.е. - да се узакони второто ниво на местно самоуправление). Но проектът на РЗС за нова конституция е свързан по-скоро със засилена президентска власт от типа на френската президентска република, което е доста различно от досега съществуващия модел. От гореспоменатата политическа партия твърдят, че по действащата уредба е налице един номинален държавен глава с минимални правомощия и никакви отговорности. Така от президент с днешните правомощия нямало смисъл. И още, че президентът не е, за да закача само ордени. Противниците на конституцията твърдят, че сегашната конституция не осигурява нормално функциониране на основните институции, не поставя човека в центъра на държавната конструкция, а обслужва един конюнктурен политически режим и позволява изключително голяма злоупотреба с власт. Затова в новата конституция трябвало да залегнат два принципни подхода, а именно радикална промяна на политическия модел на държавата, и радикална промяна на центъра на държавната власт. Парламентът просто трябва да се разтовари от отговорности.

Но каква е алтернативата? Властта да се пренесе към пряко избираемата президентска власт и пряко избираемата местна власт. Няма цивилизована държава в Европа, където да е установена президентска форма на управление. В България се имитират явления и процеси от Русия и от постсъветското политическо пространство. Президенциализмът при нашите нрави, при нашата политическа култура, много бързо ще достигне до идеята за авторитарен режим. Това са стремежи, които нямат нищо общо с българската историческа и национална традиция. В този смисъл при всички случаи България трябва да остане република с парламентарно управление, както е залегнало в чл. 1, ал. 1 от Конституцията. Парламентът е живата връзка между общество и държава. Той е от една страна държавен орган, но от друга – политически и правно съставлява „народа”, обществото, представлявайки го. Персоналният състав на парламента е самият народ и затова у нас сполучливо се нарича Народно събрание.

При парламентарната република избирателите имат възможност да контролират, а в някой случаи да отзовават избраните от тях представители. Парламентарна република предлага утвърждаването на парламента като най-демократичния държавен орган като върховен орган на властта. Най-малка възможност за персонификация на властта, т.е. за налагане на авторитарни форми съществува точно при парламентарната република. Защото висшият орган на държавната власт е колективен. Когато българските законодатели се ориентирали към тази форма на държавно устройство основен аргумент бе защитата и гарантирането на демократичността в управлението и преди всичко в изпълнителната власт.

Президентът разполага със значителни правомощия по сегашната конституция най-напред в сферата на законодателната власт. Той участва в конституирането на законодателната власт и насрочва изборите за Народно събрание (чл.98,т.1 от конституцията). Той също така има правомощието и да разпуска – при определени условия - Народното събрание. Това е възможно при хипотезата на чл.99, ал.5 - когато не се постигне парламентарно съгласие за образуване на правителство. Също така обнародва приетите от Народното събрание закони. Президентът участва дейно в процеса на конституиране на централната изпълнителна власт - правителството на Република България. В някои случаи президентът и пряко назначава правителството на републиката. Това е възможно, когато не се постигне парламентарно съгласие за образуване на правителството при условията на чл.99, ал. 1-4 от конституцията.

Като държавен глава, който олицетворява единството на нацията,президентът има и правомощието да отправя обръщения пряко към Народното събрание и към народа. Президентът е върховен главнокомандващ на Въоръжените сили на Република България. В това си качество той назначава и освобождава от длъжност висшия команден състав на Въоръжените сили и удостоява с висши военни звания - по предложение на Министерски Съвет. Президентът притежава правомощия и при конституиране на съдебната власт. Той назначава и освобождава от длъжност председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд и главния прокурор. Назначаването, респективно освобождаването, става по предложение на  Висшия съдебен съвет.

Президентът има обаче правото да не приеме направеното му предложение. Едва повторно направено предложение го обвързва със задължението да извърши съответното назначение или освобождаване (чл.129,ал.2 от конституцията). Съществени правомощия притежава президентът и при съставянето на Конституционния съд. Той самостоятелно, т.е. не по предложение на друг орган, назначава една трета от 12-те членове на Конституционния съд.

Факт е, че Народното събрание е с изключително нисък авторитет, включително поради това, че генерира безотговорност и анонимност. Изниква логично и въпроса трябва ли при население под 8 милиона България да има 240 депутати. Няма ли 120 народни представители да вършат същата работа? И още един подобен въпрос. Трябва да се помисли сериозно и дали ни е необходим еднокамерен парламент или да се замени с двукамерен. Във Великобритания например има двукамерен парламент. Основните задачи на Долната камара са законодателството и контрола върху управлението. Горната камара притежава само вето за отлагане. Нейното въздействие не се простира върху финансовите закони. Не на последно място трябва да има сериозен обществен дебат дали да се премахне институцията Велико Народно събрание.

Невъзможна е истинска реформа на съда и прокуратурата без изцяло нова глава за съдебната власт в Конституцията, т. е. без свикване на Велико народно събрание, изрично изискване на сега действащата Конституция. Най-оспорваната част от днешното ни държавно устройство е безспорно съдебната власт. Недоумение буди факта, че уж съдебната власт има независим бюджет, а в същото време той се подготвя от министъра на правосъдието. Ролята на министъра на правосъдието като председател на Висшия съдебен съвет с правото му на инициатива е проблематична. Правото му да прави предложения относно бюджета може да противоречи на конституционния принцип за независимост на съдебната власт. Трябва да бъде подобрена дейността на съдебната система чрез въвеждане на срочен мандат на съдиите, прокурорите и следователите. По сега действащата конституция /чл. 129, ал. 1/ съдиите, прокурорите и следователите се назначават от Висшия съдебен съвет. А по чл. 129, ал. 3 с навършване на петгодишен стаж като съдия, прокурор или следовател и след атестиране, с решение на Висшия съдебен съвет, съдиите, прокурорите и следователите стават несменяеми. Дори самия изпитателен период от пет години на новопостъпилите съдии създава сериозни трудности за тяхната независимост.

Ако съдебната власт ще има върховен орган, който ще назначава и контролира магистратите, кой ще назначава върховния орган? Според действащата конституция, единадесет от членовете на Висшия съдебен съвет се избират от Народното събрание /чл. 130, ал.3/. Изборът на половината от членовете на ВСС от парламента с обикновено мнозинство, т.е. само от управляващите, намалява неговата легитимност и не осигурява достатъчно подкрепа в обществото. Членството във Висшия съдебен съвет не би следвало да е съвместимо с представителен мандат или политически функции. И още някои правила, свързани със защитата на човешките права, не са изрично записани в конституцията. Не е регламентирано например в кои случаи могат да бъдат ограничавани някои свободи на гражданите. Съвсем не е достатъчно това, че всеки може да се позове на Европейската конвенция за защита на правата на човека.

Съществуват и други съществени недостатъци. Как да се организира съдебната система така, че делата да не се протакат с години, а съдиите да не са затрупани до шия с преписки. Как да се организира съдебният процес така, че да има място за обвинителни и защитни пледоарии, за кръстосани разпити на свидетели и вещи лица, а не всичко да върви по канцеларски с писмени защити, искове и възражения. Би могло например да се обмисли и възможността наказателният процес да е с жури от съдебни заседатели, които да се произнасят по вината с „да” или „не”. В съдебната зала публиката трябва да чува всичко, което се говори, и да вижда какво става. Това е изискване на демокрацията, което трябва да бъде спазвано. При всички случай стремежът трябва да е към максимална прозрачност и яснота на съдебния процес. Това са все проблеми, които трябва да са ясни, още преди да седне да се пише нова конституция. За сега върху тези въпроси не се работи.