Нови опити за консервативни промени в избирателната система на България през 1883 г.

доц. д.п.н. Тодор Галунов

На 30 август 1883 г. княз Александър I назначава комисия, която да изработи проект за промени в Търновската конституция (ТК). Те трябва да и придадат необходимия консервативен привкус. Проектопромяната предвижда учредяване на двукамарен парламент, който да се състои от Обикновено народно събрание ОНС (Долна камара) и Горна камара. Депутатите за долната камара ще се избират пряко, както е в ТК от 1879 г. но вече по 1 на 20 000, а не по 1 на 10 000 души от двата пола[1].

От гледна точка на количеството на тогавашното население това значи камарата да се състои от около 141 депутати, тъй като броят на населението към 1881 г. е 2823211[2].

Втората важна промяна визира условията за упражняване на активното избирателно право при формирането на ОНС. Новият момент тук е заимстван от идеята на реформата от 1882 г. и предвижда избирателите да притежават недвижим имот, без значение на стойността му.

Така формулираното изискване цели да повиши поне малко отговорността на избирателя. Презумпцията е, че притежателят на имот би трябвало да е по-отговорен от безимотния при упражняването на вота, тъй като има какво да губи от евентуалното лошо управление или респективно да печели от евентуално добро управление. Подобна интерпретация е в духа на апологията на свободния пазар и плурализма, даващи шанс за придобиване на определено имотно състояние, което в случая явно се смята за престижно. На безимотния, напротив, се гледа като на неуспял поради липса на инициативност. Следователно на него не бива да се възлагат и тежките отговорности по определяне на парламентарното статукво чрез гласуване. Подобна консервативна регламентация изглежда твърде крайна от съвременна гледна точка, но за 80 - те години на ХIХ век, с оглед на конкретните български условия, е напълно оправдана. Едва ли тогавашният ни безимотен и като следствие много често почти необразован електорат е в състояние вярно да прецени кои политици са най-подходящи за народни представители. Логично е обаче все пак да се предвиди и заменяемост на имотния ценз с образователен, тъй като всяко правило си има и изключения, а и подобна практика има своята политическа традиция в тогавашните по-напреднали държави. Въвеждането на имуществен ценз се съчетава със запазването на условията, фиксирани в ТК от 1879 г., изискващи избирателите да са навършили 21 г. и да се ползват с граждански и политически права.

Промените в упражняването на активното избирателно право рефлектират и върху условията за придобиване на пасивно избирателно право. Имуществения ценз става задължителен атрибут и на кандидатите за народни представители.

Мандатът на двете камари е еднакъв. Изборите се предвижда да се провеждат не на 3, както е в ТК от 1879 г., а на 4 г. Подобна промяна изглежда козметична, но в условията на неукрепнали политически институции и партии по-целесъобразно е запазването на тригодишния мандат на парламента. Периодичността на изборите на практика е единственият вариант за "сверяване" настроенията на електората с народните избраници, така че по-добре би било подобни "срещи" да се провеждат по-често.

Депутатите в Горната камара се избират от окръжно избирателно събрание, състоящо се от членовете на окръжните съвети и общинските кметове. Окръзите дават по двама депутати. Видно е, че подобна система е тристепенна. Тя предполага първо двустепенен избор на общинските съвети, след това назначаване на кметовете от централната власт, която избира един от членовете на съвета за кмет. Следва свикването на окръжното избирателно събрание, в което кметовете участват с право на глас, което на свой ред избира депутати.

Членовете на окръжните съвети също се излъчват по двустепенна система, след което участват на свой ред в окръжното избирателно събрание.

В Горната камара първоначално се проектира да участват и трима представители, избрани от православните архиереи. По време на дебата те се намаляват на двама. Включен и представител на мюсюлманското духовенство, който трябва да е мюфтия, избран от мюфтиите в Княжеството[3].

Сериозни изисквания се поставят за упражняване на пасивното избирателно право от гражданите, желаещи да попаднат във Втората камара. Те трябва да са навършили 35 г. и да имат имуществен ценз, равняващ се на не по-малко от 2 000 лв. Имущественият ценз може да се заменя с образователен - в случая завършено университетско образование. Ако дадено лице не отговаря на горните условия, но е било два последователни мандата депутат в ОНС, то може да бъде избирано в състава на Горната камара. Целта е досегашните народни представители, които имат опит в парламентарните дела, но не отговарят на проектираните конституционни изисквания, да може все пак да попаднат в камарата с оглед използването на опита им и осигуряването на определена приемственост.

Депутатите от Горната камара получават възнагражденията си за участието си в отделните заседания.

При положение, че някой от кандидатите за народни представители е избран и в двете камари, то той решава в коя да остане.

При проектирането на реформата е избран консервативният подход, в който се виждат и предпоставките за излъчване на "по-качествени" народни представители. Планираните промени в много отношения са целесъобразни. За разлика обаче от промените при "режима на пълномощията" сега всичко тръгва по конституционен път. Спазва се процедурата на предварително обсъждане в ОНС, а окончателното приемане на промените е предвидено да стане от Велико Народно Събрание през 1886 г., когато е договорена и сериозна ревизия на ТК (Търновската конституция). Историята обаче бе отредила друго. Настъпилите по-късно събития изместват акцента на политическите борби в княжеството в съвсем друга посока. Конституционната реформа на избирателната система не влезе в сила. През 1886 г. политическият елит се отказват от консервативния конституционен модел, което предреши и либералния характер на българската избирателна система в следващите десетилетия.

Междувременно през декември 1883 г. партиите представени в III ОНС решават изборите за IV ОНС да се проведат въз основа на избирателния закон от 1880 г., като в него се направят някои промени.

Първата важна промяна е свързана с механизмите на обжалване решенията за включване в избирателните списъци от страна на гражданите. Законът от 1880 г. предвижда двустепенна система на обжалване. Невключените в списъците може да обжалват пред окръжния управител, който препраща жалбата в т. нар. Върховна комисия, състояща се от: председателите на окръжния управителен съвет; председателят на градското общинско управление в окръжния град; председателят на окръжния съд, а ако няма такъв от мировия съдия. Недоволните от решението и се жалват пред ОНС.

С планираната промяна първа инстанция на обжалването става общинският съвет, като в срок от 10 дни след обнародването на списъците невключените в тях са в правото си да го сезират. На свой ред съветът се задължава да се произнесе по жалбата в срок от 3 дни. Недоволните от решението може да обжалват пред указаната вече Върховна комисия. Законовата възможност за обжалване пред ОНС отпада като изричен текст от закона, но на практика възможността не се губи, тъй като ТК дава правото на гражданите да се обръщат направо пред ОНС, без посредник. Така парламентът се превръща в трета инстанция по обжалването за нарушени избирателни права на гражданите.

Нов момент е и възможността гражданите да сигнализират и за други неправилно записани или невписани лица в избирателните списъци. Инстанциите са същите. Така се създава механизъм за обществен контрол при реализирането на публичността като принцип на избирателното право.

Втората важна промяна е свързана с определянето на избирателните райони при изборите за парламент. Избирателният закон от 1880 г. предписва изборите да се провеждат по окръзи, като по-големите от тях се разделят на околии. Новата правна рамка предвижда всички избори да се провеждат по околии, независимо от големината на тези административни единици. Всяка околия трябва да дава народни представители според предписанията на ТК, т.е. 1 на 10 000 души от двата пола. Идеята за регламентиране на околиите като основа на избирателните райони е оправдана, но би следвало да се прецизира. По това време околиите са естествени административни центрове, приемани от населението, така че организацията на изборите в тях не би трябвало да е сериозен проблем. Единственото по-сериозно препятствие е лошата транспортна комуникация, която затруднява придвижването на гласоподавателите. В тази връзка би било уместно да се предвидят и секции по населените места. Това ще улесни гражданите и ще позволи да се избегне евентуалното струпване на много хора в главния център на околията. Разкриването на секции по населените места ще спомогне и за повишаване на избирателната активност. Гражданите по-лесно биха упражнили своите законови и конституционни права.

Във връзка с новото изборно райониране се предвиждат и съответните органи, които ще упражняват надзор върху правилното протичане на изборите. Това са: член на окръжния съвет и кметът на околийския център, в който се провеждат изборите. Подобна регламентация дава сериозна възможност за влияние на администрацията в изборния процес. По-целесъобразно в случая би било отговорността за правилното протичане на вота да се поеме от изборните бюра, в които да има представителство на управляващите и на опозицията.

Запазва се практиката изборните бюра да се формират от гражданите в деня на вота. Поставя се само условието това да става в присъствието най-малко на 50 избиратели[4]. На практика ОНС запазва линията за игнориране на служебното начало при формиране на бюрата, но подобен подход крие редица опасности от създаване на пререкания и безредици между гражданите в началото на изборния ден. Създава се и предпоставка за забавяне на формирането на бюрото, ако гражданите проявят слаба активност в утрото на избора и дълго време не се явят 50 души. Така гласуването може да започне късно и примерно към средата на деня и ранните следобедни часове да се получи прекалено голямо струпване на избиратели, което значи бавна процедура за упражняване на вота. Голяма част от живеещите в селата ще имат проблеми с връщането си по местоживене, поради лошите средства за комуникация, предполагащи пътуване дори по 10 часа! Създава се опасност много от тях да избързат да се приберат, без да са гласували.

ОНС гласува изборът да започва в 8 ч. и да завършва в 17 ч[5]. Така времетраенето на изборите е удължено с 1 час в сравнение със закона от 1880 г., с което се създават малко по-добри предпоставки за провеждането на вота.

Отпада обаче вариантът чакащите отвън избиратели да гласуват, независимо че времето за вота е изтекло[6]. По този начин възниква възможност част от гражданите на практика да бъдат лишени от реалната възможност да упражнят активното си избирателно право.

Промяна се извършва по отношение на съхраняването на бюлетините, с които се е извършило гласуването. Вече изрично се предвижда те да се прошнуроват и пазят в околийското управление до проверката на редовността на изборите. Новата регламентация е сериозна крачка напред в сравнение с действащата от 1879 г. практика на изгаряне на бюлетините след преброяването им, което не дава достатъчно възможности за обективна проверка на редовността на вота. Сега унищожаването на бюлетините става възможно едва след като ОНС се произнесе относно редовността на изборите. Така те ще може да се използват като доказателствено средство.

С цел гарантиране редовността на изборния процес се регламентира подробно и съдържанието на изборния протокол, изготвян от съответната околийска комисия. В него вече задължително трябва да се впишат: датата на княжеския указ, с който се е свикало събранието; деня и мястото на избора; имената и качествата на членовете на бюрото; имената на преброителите; часа на започване и завършване на изборите; числото на избирателите, записани в списъците; числото на гласувалите; имената на общините, изпратили избиратели; числото на получените гласове за всеки кандидат; окончателния резултат от изборите; списъка на избраните по реда на получените гласове; заявленията, които са направени до бюрото и решенията, които то е взело по тях; извънредните случаи, ако е имало такива[7].

Всичките указани изисквания създават предпоставки за оформянето на прецизна документация, по която институциите и гражданите може да преценят доколко в изборния ден всичко е минало прецизно от законова гледна точка.

Друга важна промяна е свързана с ограничаване на субектите, притежаващи пасивно избирателно право. Новото в случая е лишаването от избираемост на лицата, получаващи заплата, пенсия или помощ от държавното съкровище. Изключение се прави само за министрите, изборните служители на общинските и окръжни съвети и съдебните заседатели[8].

Проектираните ограничения в избирателните права са антиконституционни. Основният закон ясно определя изискванията при упражняването на пасивно избирателно право. Аргументи за подобно ограничаване на избирателните права се намират в идеята, че депутатите ще трябва да контролират изпълнителната власт, а това би било немислимо, ако те до момента на избирането си са получавали под някаква форма парични суми от държавата. За отбелязване е, че лицата, попадащи в указаната категория, по това време са малко. Подобни ограничения са твърде крайни, но са показателни за тогавашното отношението към народното представителство като към антипод на изпълнителната власт, която за голяма част от обществото е олицетворение на държавността.

В пленарната зала възникват противоречия относно възможността да се кандидатират духовни лица, които също получават суми от бюджета. Ограничението на практика засяга висшите духовници, които няма да може да се кандидатират за народни представители. За духовниците, получаващи издръжка от общините или други източници извън държавния бюджет, ограничения в тази посока няма. Поставя се обаче проблемът как духовниците ще подават оставка, подобно на чиновниците, за да може да се кандидатират за депутати? Духовният сан предполага по-друг режим.

Другият голям проблем при регламентацията на пасивното избирателно право е възможността учителите да се кандидатират за депутати. Част от депутатите пледират да не се лишават учителите от избирателни права. Мотивите са, че учителите не бива да се лишават от избирателно право, тъй като са на заплата от общините и следователно не се намират в отношения с държавата[9].

Контрааргумента е, че участието на учителите в ОНС ще разстрои учебния процес, а и поради поста, който заемат, ще може да влияят върху изборите. По тази причина те, подобно на чиновниците, трябва да напуснат и тогава да се кандидатират[10]. В крайна сметка учителите не са ограничени при упражняването на избирателните си права.

ОНС гласува правото на окръжните съветници да се кандидатират за депутати. Мотивът е, че те няма да получават пари от хазната а издръжката им ще се осигурява от населението в окръга. Пропуска се обаче фактът, че окръжните съветници са част от схемата на местното самоуправление и попадането им в сферата на законодателната власт е в разрез с принципа за разделение на властите. Подобно сместване на функциите не е и целесъобразно. Работата в окръжните съвети и ОНС е достатъчно отговорна и е трудно да се съвмести при сериозно отношение на лицата, попаднали в тези институции.

Отново на дебат се поставя и един от традиционните въпроси, визиращ избирателните права по това време - този за избираемостта в парламента на чиновниците. Законът от 1880 г. им дава право да се кандидатират, но не и в окръга, в който работят. Сега се предвижда те да се кандидатират навсякъде, но само ако до 10 дни след насрочването на изборите са си подали оставката и мястото им е заето от друго лице[11].

Актът на приемането на оставката фактически се разглежда като напускане на администрацията, т.е. губи се качеството "чиновник". При положение обаче, че по някаква причина оставката не е приета, чиновникът не може да се кандидатира за депутат. Презумпцията е ясна - да не могат органите на властта да оказват някакво влияние върху изборния процес. В чисто личностен план чиновникът ще трябва да направи избор дали остава на служба или се кандидатира за депутат. В случай на изборен неуспех той няма да може да се завърне на старата си месторабота. Така от една страна сравнително по-подготвеното от останалите съсловия чиновничество се лишава до голяма степен от възможността да упражни избирателното си право, но от друг план бариерата, която самите чиновници може да си поставят и да не се кандидатират, дава шанс за оформяне на по-стабилна администрация, намираща се леко встрани от партийно-фракционните битки.

Чиновниците получават избирателни права, но се приема, че депутат, който стане чиновник по време на мандата си, се лишава от мандат. Нещо повече, той не може да се кандидатира отново за депутат в допълнителни парламентарни избори до края на мандата на ОНС, което е напуснал[12].

Целта на промяната е да се парира пробиващата си път практика чиновникът, веднъж попаднал в парламента, да използва новия си "рейтинг" и с натрупаните контакти и опит да заеме по-голяма чиновническа длъжност. Причината за подобен стремеж е, че ОНС е второстепенен орган в политическата ни система, а народните представители не получават заплата. Преходът от депутатска към чиновническа длъжност пък предполага частични парламентарни избори, които по това време са по-скоро бреме за гражданите.

Законът дава право на съдебните заседатели също да се кандидатират. Тази възможност не противоречи на конституцията, но създава възможност за смесване на властите - лица, имащи сериозно участие в съдебната власт, може да получат участие и в законодателната.

Предлага се парират възможностите за тенденциозно касиране на изборите, като за целта ОНС се раздели на комисии от по 20 члена и всяка комисия проверява изборите на следващата по ред комисия[13].

Така всички депутати, независимо дали са от управляващото мнозинство или опозицията, ще получат възможност да участват в проверките. По този начин ще се избегне и партийният диктат. Идеята е целесъобразна, тъй като натрупаната вече парламентарна практика показва тенденциозност от страна на мнозинството спрямо опозицията при касиране на изборите. В пленарната зала предложението не среща отпор.

Законът е приет окончателно на 12 декември 1883 г. Премиерът оказва натиск върху парламента за бързото му прокарване, в противен случай заплашва с оставка. За него е немислимо депутатите да продължат да настояват за различни промени и всеки да прави "свой закон"[14].

С приемането на закона поредната избирателна реформа става факт. Дебатите по нея показват идейните търсения на политическия ни елит в стремежа му да осигури по-ефикасна избирателна система. Като цяло парламентарните дебати по реформата не се водят от партийни позиции. Имащите мнозинство консерватори не се стремят да наложат на всяка цена промени по свой вкус. Те са принудени в името на компромиса да приемат за основа либералните формулировки на избирателните права.

[1] СД на III ОНС, II р.с., с. 211 и сл..

[2] История на България, т. 7, 1991, с. 92.

[3] СД на III ОНС, II р.с., с. 209-221.

[4] СД на III ОНС, кн. 2, II р.с., с. 24.

[5] СД на III ОНС, кн. 2, II р.с., с. 248-249.

[6] СД на III ОНС, кн. 2, II р.с., с. 248-249.

[7] СД на III ОНС, кн. 2, II р.с., с. 251.

[8] СД на III ОНС, кн. 2, II р.с., с. 254.

[9] СД на III ОНС, кн. 2, II р.с., с. 256.

[10] СД на III ОНС, кн. 2, II р.с., с. 256-257; с. 319.

[11] СД на III ОНС, кн. 2, II р.с., с. 254.

[12] СД на III ОНС, кн. 2, II р.с., с. 258-259; 319.

[13] СД на III ОНС, кн. 2, II р.с., с. 315; 317.

[14] СД на III ОНС, кн. 2, II р.с., с. 259.