Избори без партии (1937-1939)

доц. д.п.н. Тодор Галунов

При управлението на Народния блок (1931-1934 г.) партийно-партизанските политически страсти и корупцията достигат апогея си в новата ни история. Процесът на раздробяване на партиите тече с пълна сила. Появяват се много дребни формации, постоянно враждуващи помежду си и намиращи смисъла на съществуването си единствено в собственото си противопоставяне. Това дава "храна" на редица обществени дейци да поставят под съмнение ползотворната роля на партиите в политическата система.

Междувременно страната се оказва в тежка икономическа криза, резултат от състоянието на икономиката в световен мащаб. Правителството на Н. Мушанов не успява да се справи със сериозните икономически и политически проблеми. Това се използва от политическия кръг "Звено", който, с помощта на Тайния военен съюз, на 19 май 1934 г. извършва държавен преврат. Образуван е кабинет начело с Кимон Георгиев. В разрез с Търновската конституция (ТК), НС е разпуснато, партиите са забранени, а имуществото им е иззето в полза на държавата.

В продължение на няколко години страната се развива без парламент и политически партии. Законодателството се упражнява от МС, който, подобно на НС, разглежда законопроектите на три четения и след приемането им под формата на наредби-закони ги представя за утвърждаване на царя. Така изпълнителната власт суспендира правомощията на законодателната, извършвайки делегирано законодателство въз основа на превратно тълкуване на чл. 47 от ТК.

В този момент обществото е уморено. То изпитва неприязън към дълголетните политически боричкания. По тази причина срещу ликвидирането на партийно-парламентарната система практически не се оказва никаква реална съпротива.

През есента на 1937 г. управляващите решават да демократизират вътрешнополитическия живот, като възстановят парламента като институция, но без да разрешават образуването и дейността на партиите. На 22.Х.1937 г. по предложение на министър-председателя Г. Кьосеиванов, цар Борис III, на основание чл. 47 от ТК, издава указ одобряващ Наредба-закон на Министерския съвет за избиране на народни представители. наредбата. С приетия нормативен акт в България се въвежда отново мажоритарната избирателна система, отменена изцяло в 1912 г. Тя обаче съдържа редица нови моменти.

От активно избирателно право са лишени: запасните, когато са свикани под знамената; офицерите, подофицерите и редниците; стражарите и учащите се в средните учебни заведения[1].

Прави впечатление, че наредбата твърде широко тълкува конституционното предписание, указващо че активно избирателно право имат всички български граждани, навършили 21 г. и ползващи се от граждански и политически права.

Наредбата-закон подробно изброява кръгът на лицата, лишени от пасивно избирателно право. С цел избягване политизацията на държавния апарат, на държавните и общинските служители е забранено да поставят кандидатурите си за народни представители, освен ако не напуснат службата си най-малко 3 месеца преди излизането на указа за изборите. От категорията на държавните служители изрично са изключени министрите.

Подобно на практиката от първите години след приемането на ТK, от пасивно избирателно право са лишени и имащите търговски отношения с държавата. В тази връзка е направен опит за своеобразно отделяне на политиката от бизнеса, като се забранява поставянето на кандидатурите за депутати на: директорите и неограничено отговорните членове на управителните и контролните съвети на търговските и кооперативни дружества, които имат договор с държавата, държавните автономни учреждения и общините за разни доставки или предприятия, или участват чрез подставени лица в печалбите от подобен род доставки или предприятия[2].

Подобен разширен кръг на лишените от пасивно избирателно право лица, имащи бизнес с държавата, е оправдан от гледна точка на пагубната практика, наложила се в България от края на ХIХ в. и изразяваща се в това, че различните политически режими облагодетелстват своите партийни привърженици при провеждането на различни публични търгове с държавни имоти и най-вече с обществените поръчки, възлагани със Закона за обществените предприятия от 1906 г. Много от министрите и депутатите от управляващите партии се забъркват в съмнителни сделки. Оказва се, че от края на ХIХ в. най-сигурният бизнес за частните лица в България е този, който по някакъв начин е свързан с използването на държавните ресурси[3].

Всичко това се има предвид от кабинета на Г. Кьосеиванов, който явно прави опит да парира до някаква степен възможността в НС да попаднат депутати, които ще лобират за определени икономически интереси.

В тази връзка се предвижда дори, че който депутат използва длъжността си за извличане на определени "облаги" се лишава от мандат. Мотивът на управляващите е, че длъжността на народния представител е преди всичко "обществена повинност" и не бива да се разглежда като "доходно занятие"[4].

Ограниченията за упражняване на пасивното избирателно право се простират и за неизпълнимите данъчните задължения към държавата; намиращите се на военна и трудова служба; подсъдимите, срещу които има изготвен обвинителен акт или са вече осъдени за тежки престъпления като: измяна, предателство, шпионство, насилствени действия и оскърбления на държавния глава и членове на семейството му; престъпления против властта, обществения ред, носенето на военната тегоба и държавната военна сила; подправката на парични знаци; лъжесвидетелстване и лъжлива клетва; изнудване, измама, злоупотреба с доверие; банкрутство и щета на кредиторите; подправка на документи, лекарски свидетелства, марки, печати; престъпления по упражняване на адвокатската дейност, кражба, разврат; престъпления против Закона за защита на държавата, Закона за изтребление на разбойниците; Закона за ограничаване на грабежите, убийствата, тежките телесни повреди и палежите; Наредбата закон за запазване на моралната и материалната сила на войската и всички лица осъдени на строг тъмничен затвор[5].

Подобно широкообхватно ограничаване на пасивното избирателно право е непознато в дотогавашната ни политическа история. Регламентацията пренебрегва началата на прякото представителство, при което преценката на качествата се представя за дискреционната власт на избирателите. Целта на управляващите е да формират НС, в което няма да има лица с откровено лоша репутация. Широкото тълкуване на забранителните условия за упражняване на всеобщо избирателно право обаче лишава НС от университетските професори, които получават заплатата си от държавата и много адвокати и стопански дейци, участващи в дружества, намиращи се в икономически отношения с държавата.

В продължение на линията за избягване на прекомерната политизация на обществото, от пасивно избирателно право са лишени учащите от всички учебни заведения. Законодателят се "престарава", тъй като така се лишават от права и студентите, което не е уместно.

Не са "забравени" и проповядващите комунистически или насилнически методи на обществено-политическа борба, на които също е отнета възможността да се кандидатират за народни представители.

Нов момент в условието за избираемост на дадено лице за депутат е изискването за определено занятие, носещо издръжка. Подобно изискване е своеобразна форма на ценз и не фигурира в ТК. То е мотивирано от министър Красновски с думите, че "безделниците не бива да се кандидатират"[6].

Наредбата-закон поставя като условие за упражняване на пасивното избирателно право и условието за завършено първоначално образование. Управляващите оправдават предприетата стъпка с нецелесъобразността на това този, който не е изпълнил конституционното си задължение да завърши първоначалното си образование, да няма претенциите за депутатско място[7].

Налице е едно разширително тълкуване на конституционния текст, изискващ кандидат-депутатите да са грамотни. Но подобна стъпка, макар и целесъобразна, трябва да се направи след евентуална промяна на основния закон.

Важен момент в наредбата е, че за пръв път при парламентарни избори в българската политическа история жените изрично са включени в кръга на субектите, имащи активно избирателно право. Условието е да са над 21 г. и да са омъжени, разведени или вдовици. Пасивно избирателно право те отново не получават.

Включването на жените в изборите е аргументирано от министър Ал. Красновски, който заявява, че българската жена по време на общинските избори през 1937 г. доказала, че е "здрав елемент" в държавата и има съзнание за отговорностите, с които се нагърбва[8].

Един от видните представители на тогавашния политически елит Атанас Буров дори изразява надежди, че включването на жената в изборите ще "внесе струя на примирение между българите" и ще се "смекчи партизанското озлобление" между тях, тъй като жените-майки по трудолюбието и честността си стоят "по-горе от нас мъжете"[9].

Качествено нов момент в избирателната ни система е дадената възможност всяко лице, отговарящо на условията за упражняване на пасивно избирателно право, да може само да поставя кандидатурата си за народен представител. За целта е необходимо едно заявление до околийския съдия, обгербвано с 500 лв, без да е нужно посредничеството на някакъв орган или институции. Това не е нито противоконституционно, нито противопарламентарно. Указаната регламентация е в противовес на системата, съществуваща преди преврата от 19 май 1934 г., която практически не позволява на едно лице да прави реална политика вън от някоя от сериозните политически формации. Новата процедура по самоиздигане на кандидатурите е с ярко изразена антипартийна насоченост. Подобна "свръхдемократичност" води до избягване на партийния диктат над личностите кандидати за народни представители. Широкото тълкуване на действащата дотогава система, позволяваща реално само партиите да издигат кандидатури, води до извода, че така се върши едно своеобразно посегателство върху правата на гражданите да бъдат не само избиратели, но и избираеми. Съществуват достатъчно факти, показващи че често Централните бюра не са се съобразявали дори с желанията на членовете си.

По новата система лицата, желаещи да участват в предизборната надпревара, вече имат свободна воля да се кандидатират, стига да преценят, че имат място в едно НС.

Подобна регламентация логично ще постави акцента не върху борбата на различните партийни програми за управление, а върху борбата на личностите, предлагащи своите идеи и програми. Създават се предпоставки за преодоляване на порочната дългогодишна практика в българския политически живот, изразяваща се в проваляне на иначе добрите програми от неподходящите личности за тяхното реализиране. Самокандидатирайки се дадено лице отправя своеобразен апел към избирателя да прецени неговите качества и достойнства, годността му да се справи с тежките задачи на един законодателен мандат. Програмите са мъртви щом зад тях не стоят личности. В конкретната ситуация по-важно е по върховете да се изтикат личностите, отколкото да се пишат хубави програми. Дълго време в нашия политически живот действа практиката след идването на власт партиите да забравят всякакви програми и идеи, да не способните хора, а да „послушните".

Новата система дава шанс на повече лица да се състезават. Съществува обаче известна опасност страната да се "наводни" с граждани, смятащи себе си за достойни да влязат в НС. Възможно е и в НС да влязат депутати, които ще се стремят да изразяват повече местни интереси, а не общонационални. Задоволяването на местния интерес до голяма степен зависи от изпълнителната власт, което може да доведе до там, че депутатите, притеснявайки се за резултата от лобирането си, да принизят контрола над правителството. Всичко това обаче е въпрос на политическа култура и манталитет на политиците и обществото и в никой случай само по себе си не е в ущърб на демокрацията.

Правителството публично изразява задоволството си от въведения механизъм за издигане на кандидатурите за народни представители. За министъра на вътрешните работи и народното здраве Ал. Красновски така се дава възможност за политическа изява на всеки порядъчен човек, който си е спечелил добро име в обществото и е дал доказателства, че поставя обществения интерес над личния. Избирателят вече ще може свободно да избере "най-достойния" за уредбата и законодателството на българската държава[10]. Наредбата-закон забранява поставянето на кандидатурите в повече от един избирателен район. Така са възможни изненади, които да попречат на някои личности да влязат в НС. На кандидатите се разрешава да провеждат агитации само в района, в който са издигнати за народни представители. Агитациите трябва да провеждат лично, като може да се ползват само от помощта на технически сътрудници, които обаче не може да агитират вместо тях[11].

Целта е създаването на реални възможности избирателят да познава този, за когото гласува и се избягва практиката на гласуване за партийни листи, в които фигурират лица, "спуснати" от партийните централи.

Страната се разделя на 160 избирателни района, като се спазва изискването за минимум 20 000 избиратели в колегия[12].

Избирателните колегии са сравнително малки, което значително улеснява от финансова гледна точка предизборната кампания. Формирането на колегиите при минимум 20 000 души е спорно, с оглед на изискванията на ТК. Тя указва, че 1 депутат се избира на 20 000 души от двата пола, което значи, че при определянето на колегиите те може да надвишават цифрата минимално. Перфектното решение от конституционна гледна точка е депутатите да се определят като населението на страната, което е около 6 256 000, се раздели на 20 000. Получава се числото 312,9. Следователно броят на депутатите трябва да бъде 312 - 313. Друг е въпросът, че намаляването на състава на 160 е целесъобразно от гледна точка на малките параметри на страната, но това следва да се направи с промяна в ТК по съответната процедура, изискваща свикване на Велико народно събрание.

Изборите трябва да се проведат в един тур. Балотаж не се предвижда. За избран се обявява кандидатът, който е събрал най-много гласове[13]. Направената промяна връща избирателната система към практиката, наложена в България през 1886 г. Разликата е, че сега районите са едномандатни, а тогава са многомандатни. Въведената система на “простото” (относителното) мнозинство има своята сериозна традиция в англосаксонските политически модели. Привнасянето и в България обаче през 1938 г. е недемократично и нецелесъобразно. В нашите условия през 30 – те години нагласата на обществото е за къси изборни кампании, чиято основна цел е изборите да минат “някак си” и да излъчат послушен парламент, придатък на изпълнителната власт. В тази връзка премахването на балотажа е слаб пункт в закона и ще създаде допълнителни условия за “претупване” изборната процедура. Създават се предпоставки за нереални резултати, тъй като е възможно в надпреварата да се включат и лица, които имат за цел да разсейват гласовете и така фактически да подпомогнат желан от тях кандидат при избора му само на един тур. Освен това гражданите ще гласуват не толкова по съвест и убеждения, а с идеята да се избере най-малкото зло, т.е, кандидата, който може и да не е най-подходящ, но има повече шансове пред друг силно нежелан кандидат. Тук е и основната слабост на гласуването само на един тур, която лишава гражданите от възможност за избор по съвест поне на първия тур и ако “техният кандидат” отпадне, то едва на втори тур да се избере този, който и по-нежелан. Вярно е, че се премахват вариантите за “прехвърляне” на гласове на безпринципна основа между първия и тур и балотажа, но това не е достатъчен аргумент за въвеждането на гласуване само на един тур.

Анализът на разгледаните нововъведения показва, че в стремежа си да отрекат наследството преди преврата и да ликвидират партизанщината в политическия ни живот, управляващите запазват и някои от крайностите на деветнадесетомайците, като не позволяват въобще образуването на каквито и да е партии. Легализирането на политическите партии, в съчетание с горепосочените мерки, би придало много по-голяма демократичност на политическия ни живот, тъй като партиите са част от правото на гражданите на свободно сдружаване, според предписанията на ТК.

Обществото, макар и слабо, реагира на предприетите промени. Системата е критикувана, че не дава възможност на бившите партии на реда да организират силите си и с това помага на формациите, които действат подмолно против обществения строй, които няма да бъдат засегнати[14].

Изказват се опасения, че ще се засили още повече изпълнителната власт за сметка на парламента. В него може и да попаднат почтени граждани, ползващи се с добро име в района, то те няма да изразяват волята на големите обществени течения. По тази причина те може да започнат да изразяват лични, местни или роднинските интереси и да ги поставят над държавните.

Като контрапункт реформата се оправдава с необходимостта от прелом в политическия живот в посока на установяване на конституционно управление. Изгонването на партизанския дух от управлението и учрежденията и най-вече от НС след съкрушителния опит с партийните режими в продължение на 50 г. е наложителна задача за държавата, за нормализиране на живота[15].

На 4 януари 1938 г. МС взема решение за нови промени в наредбата закон за избиране на народни представители. Първата важна промяна въвежда отново задължителното гласуване в парламентарни избори по отношение на лицата от мъжки пол. За жените се фиксира, че гласуването е свободно[16].

Предприетата стъпка е определено недемократична и връща страната към периода 1919-1931 г., когато правото на вот по законодателен път бе превърнато в задължение. Направената разлика между мъже и жени при упражняването на вота е неоправдана. След като законодателят дава еднакви права, не би трябвало да има разлики при тяхното упражняване, независимо че жените ще гласуват за първи път в парламентарни избори.

Втората важна промяна лишава министрите от право да се кандидатират за народни представители[17].

Това е позитивна стъпка за българските условия. Още повече, че министрите не може да бъдат депутати и в утвърдени демокрации, като например САЩ. Така се постига по-добър баланс между изпълнителната и законодателната власт. В дотогавашната българска практика министрите бяха и депутати, което снижава контролните функции на НС по отношение на МС. Не може да е целесъобразно министърът да е участник в институцията, която трябва да го контролира. Новото предписание парира и възмож­ността един министър, който е кандидат-депутат да използва държавните ресурси при агитациите си в предизборната борба.

С третата важна промяна се дава възможност на народните представители да застъпват материални интереси против държавата, като повереници и пълномощници на физически и юридически лица по дела пред Върховния касационен съд, Върховния административен съд, и Специалния съд при Върховната сметна палата. Промяната засяга най-вече депутатите юристи, които получават по-широки възможности за упражняването на адвокатска практика, както и лицата, действащи като представители на различни стопански сдружения[18].

На 26 април 1939 г. цитираният текст търпи нова промяна. Депутатите вече получават право да упражняват дейностите, посочени по-горе пред всички финансови, административни и съдебни органи[19].

С извършените промени управляващите отстъпват от позицията си за своеобразно отделяне на политиката от бизнеса. Моти­вировката за направената корекция е, че така се дава шанс на много компетентни лица да попаднат в НС.

Първите избори по правните норми на разглежданата рефор­ма се провеждат през пролетта на 1938 г. Характерно е, че те се орга­низират на няколко етапа. На 6 март се провеждат изборите в Шуменска и Старозагорска области, на 13 март - в Плевенска и Бур­гаска, на 20 март - във Врачанска и Пловдивска и на 27 март - в Со­фийска. Официалната цел е да се осигури необходимата охрана. Дейст­ващите нелегално забранени партии и неизбраните канди­дати се оплакват от предизборен терор, който за тях е възможен и планиран благодарение именно на неедновременното провеждане на изборите. То дава възможност за концентриране на големи поли­­цейски сили в областите, където се планира вотът. Целта е мак­симално да се затрудни изборът на опозиционните канди­дати[20].

Официалната теза на кабинета е, че той няма свои кандидати за народни представители с цел да осигури свободата на изборите. Властите обаче пречат на неудобните кандидати за народни представители да водят нормална изборна борба.

В новоизбраното НС обаче депутатите се разделят на привърженици и противници на правителството на Г. Кьосеиванов. Съотношението на силите е 97 към 63 в полза на народните представители, подкрепящи кабинета. Оказва се, че вместо да получи силно мнозинство правителството по-скоро се изправи пред сериозна опозиция[21].

Видно е, че и при новата система и начин на провеждане на изборите в НС може да попадат лица, които не одобряват правителствената политика. Така се създават реалните предпоставки за формирането на сериозна парламентарна опозиция. Данните показват дори, че при господството на партийно-плуралистичния модел в продължение на десетилетия много често опозицията е доста по-лошо представена в НС, отколкото при изборите през 1938 г.

Общият извод за избирателната реформа в периода 1937-1939 г. е че тя съдържа редица особености, които са продукт на новите идеи за държавно-политическо устройство, доминиращи след преврата на 19.V.1934 г. Най-важният акцент в тази посока е продължаване линията на правене на политика без партии. Това е продиктувано от негативизма на българското общество спрямо партизанско- партийните страсти, битували в политическия ни живот в продължение на десетилетия. Във формата на безпар­тийния режим, съчетан с изцяло мажоритарна избирателна сис­тема, се вижда едно от сериозните лекарства, способно да излекува десетилетните недъзи на българската политическа система.

[1] ЦДА, ф. 284, оп.1, а.е. 6711-6730; Николаев, Н. Фрагменти от мемоари, С., 1994, с. 149.

[2] ДВ, бр. 234 от 22.Х.1937.

[3] Галунов, Т. Втората национална катастрофа. Процесът. Виновниците., В. Търново, 1998, с. 64-67; 104-170.

[4] Зора, бр. 5488 от 13.Х.1937.

[5] ДВ, бр. 234 от 22.Х.1937.

[6] Зора, бр. 5488 от 13.Х.1937.

[7] Пак там.

[8] Пак там, бр. 5485 от 9.Х.1937

[9] Мир, бр. 11177 от 23.Х.1937.

[10] Зора, бр. 5490 от 15.Х.1937.

[11] ДВ, бр. 234 от 22.Х.1937.

[12] Пак там.

[13] Пак там.

[14] Зора, бр. 5507 от 5.ХI.1937; Мир, бр. 11177 от 23.Х.1937.

[15] Мир, бр. 11189 от 9.ХI.1937.

[16] ДВ, бр. 3 от 5.I.1938.

[17] Пак там.

[18] Пак там.

[19] СД на ХХIV ОНС, I р.с., с. 2257-2258.

[20] Кацаров, К. 60 години живяна история. С., 1993, с. 498.

[21] Бразда, кн. 4, год. III, 1938, с. 50.