Изборният кодекс си заслужи президентското вето

Роман Леви

След приемането на Изборния кодекс в края на миналата година държавният глава се възползва от правото си на вето и върна закона за трето обсъждане в парламента. Народното събрание отхвърли ветото на президента върху Изборния кодекс и за пореден път потвърди текстовете от новия закон, регламентиращ вота. При всички положения, текстовете от кодекса ще бъдат атакувани пред Конституционния съд. А Европейският съд за правата на човека в Страсбург ще бъде сезиран чрез граждани, чиито права са засегнати от разпоредбите на новия кодекс. Проблемите ни с този закон може да добиват вече международна известност.

Промените в избирателната система трябва да бъдат част от една цялостна реформа на политическия модел, а не да се приемат ежегодно и на парче. Още повече промените в Избирателния кодекс, гласувани от парламентарното мнозинство, не премахват слабостите като възможността от купуване на гласове, формиране на корпоративен вот в полза на временни политически сдружения в общините, като дори създават условия за вътрешно номадство и фалшификация на изборните резултати.

В Избирателния кодекс има текстове, които противоречат на Конституцията; има дискриминационни текстове. В този кодекс се отнемат права на част от българските граждани, както да избират свои представители в местната власт, така и да бъдат избирани. Правилата за гласуване в чужбина нарушават равното избирателно право на всички български граждани. Отстъпва се от децентрализацията. Има взаимно противоречащи си текстове, които са юридически абсурд. Много грубо се нарушават стандартите, приети от Парламентарната асамблея на Съвета на Европа, предложени от Венецианската комисия.

В този смисъл очаквано и основателно президентът наложи вето на Изборния кодекс. Така той върна за ново обсъждане в Народното събрание кодекса, приет на 22 декември 2010 г. набързо, по стахановски („петилетката за три години”). Президентът много ясно отчита липсата на цялостна държавна визия по провеждането на изборния процес. В мотивите си изтъква още и липсата на разумен политически компромис и съгласие, които обричат приетата уредба на нестабилност. Така всяко следващо мнозинство ще я прекроява, водено от своите партийни интереси. Ерго – това със сигурност няма да е кодекс, който да издържи повече от един – два вота.

Изборният кодекс безспорно съдържа множество правни недостатъци, а някои негови норми са откровено отстъпление от постигнатото в последните 20 години, както и от демократичните стандарти за провеждане на избори, установени в Европа. Умишлено в кодекса системно се прокарва тенденцията за ограничаване на активното и пасивното избирателно право на българските граждани. Въвежда се изискване за уседналост – при избори за евродепутати гласоподавателите следва да са живели най-малко през последните три месеца в Република България или в друга държава – членка на Европейския съюз (чл. 3, ал. 2 и ал. 3), а при избори за органи на местно самоуправление право да гласуват имат избирателите, които са живели най-малко през последните дванадесет месеца в съответното населено място в страната (чл. 3, ал. 4 и ал. 5).

В становището си президентът припомня, че основно изискване в сферата на законотворчеството е правните понятия в един нормативен акт да се използват с едно и също съдържание. Въпреки това в параграф 1 от Допълнителните разпоредби на Изборния кодекс се въвеждат пет различни разбирания за съдържанието на уседналостта. Съдържанието на параграф 1, т. 4 не се свързва с фактическото и трайното пребиваване, каквото е изискването по чл. 93, ал. 2 от Конституцията на Република България (вж решение № 3 от 08.02.2001 г. на Конституционния съд по к.д. № 16/2000 г.) и което разбиране е залегнало в параграф 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на Изборния кодекс.

Нещо повече принципът за уседналост е противоконституционен. В член 42, ал.1 от Конституцията изчерпателно се изброяват ограниченията, които биха могли да бъдат наложени на активното избирателно право на българските граждани. Това точно и пълно изброяване е крайно категорично. Според държавният глава изискването за уседналост е безсмислено и лесно за заобикаляне, тъй като е възможно даден избирател да има постоянен и/или настоящ адрес в една община или населено място и въобще да не живее на тяхната територия. Венецианската комисия в своите препоръки за провеждане на демократични избори не допуска срокът за уседналост да превишава 6 месеца, като по-дълги срокове могат да бъдат въвеждани само за защита на националните малцинства.

Принципът за уседналост противоречи и на редица други международноправни норми, касаещи правата на човека, по-конкретно Всеобщата декларация за правата на човека, Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи /по която работи Европейският съд по правата на човека в Страсбург/ и Международния пакт за граждански и политически права. Накратко: Изборният кодекс, имащ за цел да ограничи изборния туризъм, насърчава предизборния туризъм. Вътре в страната има промяна в динамиката на регистрацията по настоящ адрес, за което свидетелстват многобройните данни от служба ГРАО.

В духа на Конституцията е държавата да осигури равноправие на всички, като създава условия и възможности за упражняване на техните права и за изпълнение на задълженията им. Равноправието е притежаването на равни права от всички, независимо от техните социални и личностни различия. В този смисъл всеки български гражданин е свободен да избира местожителството си и правото му на глас при демократични избори трябва да е гарантирано.

В мотивите си президентът споменава, че българската конституция изрично в своя чл. 25, ал. 1, допуска двойно гражданство на лицата. Обаче новоприетият Изборен кодекс урежда рестриктивно и пасивното избирателно право при провеждане на изборите за членове на Европейския парламент и на изборите за общински съветници и кметове. Като абсолютна предпоставка за кандидатиране се въвежда изискването лицата да нямат гражданство и на държава, която не е член на Европейския съюз. Това изискване не намира своето основание нито в Конституцията на Република България, нито в нормите на общностното право и по същество е дискриминационно, като влиза в пряко противоречие с принципа на всеобщото избирателно право. Практически, това е очевидно отстъпление от демократичните правни норми. Пореден юридически абсурд!

В гражданското общество трябва да се проведе сериозен дебат за промяна на чл. 65, ал. 1 от Конституцията, която е дискриминационна за българите с двойно гражданство. Съгласно цитираната разпоредба за народен представител може да бъде избиран български гражданин, който няма друго гражданство, навършил е 21 години, не е поставен под запрещение и не изтърпява наказание лишаване от свобода. Навсякъде в Европа европейските граждани с друго гражданство нямат забрана за кандидатирането им в местните парламенти. В България има вече множество чужденци, уседнали в малки селища. Японец ще кандидатства в местния парламент в един малък български град, по общо мнение – с големи шансове за успех, ако разбира се, законът го позволяваше.

С новия кодекс, най-вече с преходните и заключителните разпоредби, където се променя, Законът за местното самоуправление и местната власт се отнема представителствителност на властта. Това се отнася за кметовете в малките населени места, за броя на общинските съветници и за районните кметове. А когато една власт е по-малко представителна, то тя по-малко може да защитава интересите на хората. Изборният кодекс премахва прякото избиране на районните кметове в София и останалите градове с районно деление. Това е сериозно отстъпление от процеса на децентрализация на властта, който е водеща и трайна европейска политика. Вместо да уплътни и да увеличи правомощията на кметовете на райони, парламентарното мнозинство връща остарелия модел на назначаването им от общинските съвети по предложение на кмета на съответната община. А само до преди месеци се говореше за второ ниво на местно самоуправление! Премахването на изборността на районните кметове лишава 1 700 000 български избиратели от правото на глас, от правото да избират те районните си кметове. Така с ограничението да не се гласува в населени места с население до 500 души се лишават хората от 1600 населени места от правото на местен вот. Тоест, с 20 % по-малко български избиратели ще участват в местните избори и ще могат сами да изберат кой да ги представлява в местните органи за управление. Това ако не е пряко ограничаване на конституционни права – то какво е? Поредното правно недоразумение на хора, твърдящи че са с юридическо образование?

Подценява се и факта, че именно местните хора са тези, които преценяват доколко един кандидат познава проблемите на техния район и може да предложи мерки за решаването. Още повече намаляването на броя на общинските съветници, предвидено с изменението на чл. 19 от Преходните и заключителните разпоредби, представлява отслабване на местното самоуправление. Така по-малките групи няма да имат представителство в местните парламенти, а това демократично ли е? Правно обосновано ли е? В духа на конституцията ли е, или в духа на европейските норми?

Повишаването на естествения изборен праг ще редуцира силно броя на партиите, които ще получат мандати в състава на общинските съвети. В същото време може да се стигне до създаване на изкуствени мнозинства в общинския съвет на една политическа партия или коалиция от партии, без те да се спечелили мнозинството от гласовете на избирателите в общината. Управителният съвет на Националната асоциация на общинските съветници изрази ясно становище, че е категорично против намаляването на броя на общинските съветници с 20 % и против липсата на преференциален вот за общински съветници. В мотивите им се посочва, че тази промяна демотивира хората да гласуват, защото те знаят, че има все по-малка избираемост. Още повече огромен е риска от чисто представителство на една единствена партия на общинско ниво. Спомнете си Несебър!

С Изборния кодекс се създава единна Централна избирателна комисия за всички видове избори. Приетите разпоредби, свързани със състава, конституирането и правомощията на Централната избирателна комисия, обаче, довеждат до извода, че този орган ще бъде изцяло политизиран. В този смисъл, ЦИК като силно политизиран орган, не е способен да гарантира провеждането на свободни и честни избори по безпристрастен и прозрачен начин. Още повече ще се създадат предпоставки за приемане на политически, а не на обективно целесъобразни решения. Отпаднало е дори изискването, съществуващо в сега действащите изборни закони, повечето от членовете на Централната избирателна комисия да бъдат с юридическо образование. Въведена е забрана главно магистрати да участват в комисията. Така се създава голяма опасност от понижаване на професионализма на работещите в ЦИК. Нещо повече – създават се предпоставки за незаконосъобразност на актовете на комисията, което поставя под сериозно съмнение и законосъобразността на провеждане на изборите. Юридически орган – без юристи!

Недопустимо е пълномощията на член на ЦИК да могат да бъдат прекратявани предсрочно по искане на предложилата го партия или коалиция от партии, както е посочено в чл. 25, ал. 1, т. 6 от Кодекса. Аргументите затова са, че членовете на колективните органи с мандат, установен в закон, участват в техния състав в личното си качество и поради това подобни основания за прекратяване на мандата им са недопустими.
Правният механизъм на удостоверенията за гласуване на друго място има трайни традиции в законодателството ни и е предвиден с цел улесняване гласоподавателите при избори за Народно събрание, президент и вицепрезидент и членове на Европейския парламент. В чл. 49, ал. 2 от Изборния кодекс се предвижда удостоверения за гласуване на друго място да се издават само на лицата, служебно заети в произвеждането на изборите. Целта е да се ограничи гласуването на две или повече места. Обаче умишлено се пропуска факта, че в България само около 300 души са двойно гласуващите избиратели и те по никакъв начин не влияят на изборния резултат. С премахването на удостоверенията за гласуване на друго място, избирателите са длъжни да гласуват по местоживеене. Така вместо да се улеснят гражданите да осъществят правото си на избор, те се затрудняват. Само поради това нововъведение според предварителни прогнози с 30 000 до 40 000 вота ще спадне избирателната активност. Законодателите не са отчели, че има достатъчно други ефективни юридически процедури, които да не позволят злоупотребата с такива удостоверения. Още повече отказът да се издават удостоверения на застъпниците ще намали контролът върху честността на вота. В Англия и Германия има точно обратната практика, а те са сред основателите ЕС.
Според новия Изборен кодекс, българите в чужбина отново няма да могат да гласуват за конкретни депутати, а само за партии. Съгласно правила за гласуване в чужбина при парламентарните избори сънародниците ни, извън пределите на България, са поставени в неравностойно положение спрямо избирателните в страната. За изборите за народни представители българите в чужбина ще гласуват единствено за партии и коалиции от партии, но няма да могат да отбелязват преференции. Това законодателно решение влиза в разрез с конституционния принцип на равното избирателно право. При положение, че парламентарното мнозинство е взело решение за гласуване с преференциални листи за народни представители, то би следвало да продължи по-нататък, като създаде самостоятелен многомандатен избирателен район за гласуване в чужбина или определи правила към кои избирателни райони в страната ще се прибавят гласовете, подадени в отделните държави. С оглед на броя избиратели, живеещи извън пределите на България, сериозно може да се обмисли от законодателите и предложението за сформиране на 32-ри избирателен район „Чужбина”.
С параграф 11 от Преходните и заключителни разпоредби на Изборния кодекс е уредено експериментално гласуване по електронен път чрез интернет в изборите за президент и вицепрезидент на България през настоящата година. Предложеният вариант за електронно гласуване не може да се нарече експериментален дотолкова, доколкото гласовете, подадени чрез интернет ще бъдат включени в определянето на изборния резултат. Ще се проведе реално гласуване в до 10 секции в страната и в чужбина. От въпросните секции е възможно да постъпят около 10 000 гласа. Правилата, съдържащи се в параграф 11, не дават гаранции за спазване на конституционния принцип на тайното гласуване. Нещо повече - предвидената възможност избирател, заявил, че ще гласува по електронен път чрез интернет, да гласува в избирателната секция по постоянния си адрес, след като се анулира гласуването му по електронен път, предполага не таен, а точно обратното - явен вот. Поради това предлаганата процедура за електронно гласуване в този й вид е по-скоро неприемлива.
По всичко изглежда, че стахановския почин, по който се работеше при приемането на този закон, както и при гледането на президентското вето гарантира че следващото народно събрание със сигурност като една от първите си задачи, ще формулира сериозна преработка на тези юридически недомислия, намерили място в този кодекс, поставил си инак добрата задача, до кодифицира всички изборни закони.