Министерство на надеждата

Част 2

Васил Маргаритов

 4. Автоголът като стил                 

            Фактът, че нашата държава не е подготвена за работа по евро-фондовете, не е изненада за никого. Странното е друго – че не успяваме да се възползваме от предимството на новаците. Освен това едва ли има друга страна-членка в Европейския съюз, която толкова често да си вкарва автоголове.  

 При това тук става дума не само за реакторите на „АЕЦ-Козлодуй” или за абсурдните срокове по отношение на депата за отпадъци или пречиствателните станции. По-скоро говорим за тихата капка на дребните и уж незначителни впечатления, които остават при всяко едно общуване с чужденци и които изграждат образа на едно общество много по-трайно и убедително, отколкото статистиките и отчетните доклади. Ето защо всяка по-важна инициатива трябва да се планира внимателно и да се обмисля от всички страни, включително и във връзка с обстоятелството, че в клуба има още 26 участника и между тях вече има установени практики. Досега България дежурно пропускаше този аспект и трябваше с изненада да установи, че процесите в страната ни се оценяват винаги текущо и почти ежедневно, а не както обикновено ни се иска – веднъж в края на годината. Защото се оказа, че в Брюксел четат много. Четат почти всички медийни издания от всяка страна-членка и информациите задължително се съпоставят с официалните съобщения.

            Така че (както вече бе споменато) в механизмите по усвояването на евро-фондовете има и задължителен трансграничен елемент – при това със съвършено нова специфика в областта на международните отношения. Ето защо трябва да си отговорим на въпроса дали отразяваме тази нова реалност, като тук иде реч не само за културата на ежедневното електронно и телефонно общуване и за редовните работни срещи, а за изграждане на цялостна система за взаимодействие с европейските институтции. Следва да се подчертае, че този процес е във фаза на формиране за всички държави, присъединили се към ЕС след 2001 год., но ние непростимо изоставаме с определянето на основополагащите принципи. Повече от очевидно е, че успешното усвояване на европейските средства предполага работа по широк спектър от специалности, но крайно нелицеприятно е, когато се пренебрегват общовалидните умения по външна политика, по дипломация и протокол. Тревожно е, когато срещите на най-високо ниво се провеждат без нужния такт и подготовка и когато по някой маловажен въпрос в Брюксел се изсипва огромна делегация, докато в същото време увъртаме отговора или мълчим по много по-съществени проблеми. При това сдържаното европейско учудване от поредния бабаитлък на който и да е нашенски експерт или политик неминуемо се пише на сметката на цялата държава, а не на отделното ведомство или на мандата на партийната групировка. Крайно време е да проумеем, че авторитетът се руши по-лесно, отколкото се гради.

Не е съвсем за вярване, но от първия ден на своето евро-членство досега България е дала и продължава да дава (повече от очакваното) поводи за скептични усмивки, за недоумение и шок. А това превръща автоголовете в стил. Тези автоголове, естествено, не са шумни като на стадиона и често остават незабелязани за широката публика, защото в политиката подобни неща се отбелязват със сдържани фрази. Това обаче в никакъв случай не подменя проблема с натрупването на негативи. И съвсем логично е да се запитаме – а защо не спрем да го правим; толкова ли е трудно?

На този въпрос трябва постоянно да се търси отговор, защото това е единственият начин да стигнем до истинския, скрит и трагичен цар на автоголовете – автоголът с голямо „А”.

Известно е, че вътрешната и външната политика са като сиамски близнаци – докато единият плаче, другият може да се смее; докато единият лъже, другият може да поражда доверие. Кръвоносната им система обаче е обща и кръвната им група е винаги една. Затова ако единият боледува, другият също вдига температура; ако единият пие очистително, другият също получава колики. Така че няма как да имаш успешна външна политика, ако нямаш постижения във вътрешния фронт – и това е стара истина за общоприетия случай на държавно управление. Когато обаче към нея се добави членство в ЕС, то уравнението сякаш става не от два, а от три компонента: „вътрешна политика – външна политика – партньорство”; и поради това някои правила добиват ново значение, балансът става по-отговорен. Предвидимостта на партньора и устойчивото му поведение са първостепенна норма, въпреки че тези думи се използват рядко. Общоприетата формула е „приемственост” и именно тук България търпи провал. През последните две десетилетия няма политика или идея, чийто гръбнак да не е бил пречупван поне веднъж при някаква смяна на властта – както на държавно, така и на общинско ниво. Всяко ново назначение, дори в рамките на един мандат, по правило започва с кръстоносен поход срещу предшественика, след което постепенно затъва в блатото на статуквото и конформизма и накрая завършва с ново назначение, което на свой ред обявява война на миналото и декларира решителност за реформи. Ниската усвояемост на евро-средствата сред последните 12 най-нови членки на Евросъюза подсказва, че подобни процеси текат почти навсякъде – въпросът е защо точно ние сме на опашката по усвоявемост и защо неизменно оглавяваме класацията на лошите примери!

Правителството, което действа от месец юли 2009 насам, е първото в историята на страната ни, което трябваше да покаже нов подход при поемане на властта, тъй като за пръв път парламентарни избори се проведоха в условията на европейско членство, докато всички предшестващи са били осъществявани в друга среда и дори при друго ниво на държавен суверенитет, което често се забравя. Но ние и този път не извлякохме поука от ситуацията и при поредната смяна на правителството затвърдихме традиция, която се превръща във визитна картичка за политическите ни нрави. Не само че не бе осъществена никаква приемственост, но половин година след изборите се стигна до блокиране на основни процеси в някои звена, отговорящи за евро-фондовете; – и това далеч не е краят. Всички бяхме свидетели как няколко критични реда в писмо на генерален директор от Европейската комисия, изпратено в началото на календарната година, отприщи серия от емоции, гарнирани със заплахи към държавни служители, които – видите ли – дръзнали да крият писма в „чекмеджета”. Оставаше надеждата, че повдиганено на вежди и сдържаните усмивки от Брюксел са били правилно разчетени, но не би! – само четири месеца по-късно пак от „чекмеджета” взеха, че изскочиха документи за цели 2 милиарда лева!... Е, това ако не е стил!

Лошото е, че неумението да се проумяват ситуации  и да се приемат неудобни истини обикновено се замества с тропане по масата и търсене на виновници. А който търси, намира. Заваляват, естествено, оставки и уволнения, следват нови назначения – да живее приемствеността! – и така отново стигаме до познатия сценарий. От търновската конституция насам никое българско правителство не е устояло на съблазънта да дели хората на „наши” и „ваши” и да действа според това убеждение. В същото време нищо не бива да се абсолютизира. Не всяка подмяна на хора на отговорни позиции е задължително нещо лошо. Напротив – понякога има нужда от свеж въздух, особено в дебрите на бюрокрацията. И доколкото партийното деление на „наши” и „ваши” все пак обективно съществува, то отново опираме до избора на критерии и подход. Така че ако наред с „наши” и „ваши” има предимство на можещи пред неможещи, на кадърници пред некадърници и на специалисти пред имитатори – то няма нищо страшно. Важното е крайният подбор да повишава резултатността на системата, което значи, че е намерено разумното сечение между качествения подбор и партийността.

За нашата действителност обаче това е далеч в сферата на очакванията. И няма как да изкопираме нечий чужд модел, защото всяка държава е със свои особености и сама открива начините за привличане на способните и образованите. Но дори и най-подготвеният чуждестранен експерт, пристигнал за пръв път в България, остава изумен от картината, които се разкрива пред очите му. Нека да предположим, че той вече е наясно с тъжния факт за това как у нас никога не е имало реално планиране по отношение на човешките ресурси. Какво да отговорим обаче на същия този европеец, който стои изумен на някое столично кръстовище и ни пита защо на червен светофар минават повече коли, отколкото на зелен в същата посока! Как да му обясним корелацията между върволицата от скъпи лимузини и джипове (не само правителствени) и разбитите тротоари и изтърбушените пътища! Как да му обещаем успешни модели за усвояване на евро-фондовете, като не сме способни да покажем икономическа логика между най-ниските доходи в ЕС и сравнително най-високите цени на елекроенергия, телефонни услуги и горива! Как да му опишем изобилието от закони, постановления, наредби и правилници (някои съвсем архаични), които си противоречат едни с други и е невъзможно да се спазват! И как накрая да му обясним, че след три години евро-членство сме стигнали до парадокса „страх от подпис заради арест”, защото в някои сектори състоянието е именно такова. Отгоре на всичко – бидейки тъй или иначе в подобна ситуация – от нас се очакват сериозни анализи, подкрепени с факти и с професионални доводи – а вместо това ние се мъчим да ги подменим с булевардно красноречие, с ловко извъртане, с показни акции или с мъгляви оправдания за заключени чекмеджета.

Ето така стигаме до отговора на основния въпрос – а именно, че няма как да те възпремат като желан и стабилен партньор зад граница, ако не умееш да се справяш с основните процеси вътре в държавата. При това трябва да се справяш не според твоето собствено разбиране за успех, а според общоприетите стандарти, които неизменно включват приемствеността. А това – поне засега – ние не успяваме да постигнем. Ето това е големият Автогол. И докато не го осъзнаем и не се променим, за външния наблюдател все повече ще приличаме на хора, които всячески се стараят да излъскат фасадата на някоя стара сграда и да я представят за нова, а в същото време забравят, че изпраните им ризи висят по балконите и че вътрешните стени и канализацията са от времето на Брежнев.

5. Надежда без портфейл

През март 2010 год. България се сдоби с нов министерски пост, отговорен за евро-фондовете, и с нов министър, само че – както се казва – „без портфейл”. Исторически погледнато това е вторият опит да се подобри организацията по усвояемостта. Фактът, че преди време тази функция бе възложена на вице-премиер, а сега – на редови министър, не променя ситуацията. Само че създаването на нов пост в структурата на министерския съвет, последващото му премахване и отново създаване на нещо подобно в продължение само на две години от две поредни правителства е може би най-ярката илюстрация на това, за което вече стана дума – липса на приемственост, липса на консенсус относно националните (следователно надпартийни) приоритети и оттам липсата на дългосрочен план за действие.

И въпреки всичко назначението на г-н Дончев, доскорошен кмет на Габрово, вдъхва надежда. Преминал през премеждията на местната власт, той съвсем правилно се насочи към опростяване на процедурите и намаляване на бюрократичната тежест върху общините. Остава да вярваме, че няма да повтори грешката на предшественичката си г-жа Плугчиева, която упорито и енергично се опита да реши всички спешни проблеми, повишавайки ненужно напрежението сред експертите, само че докато гонеше спешното, тя пропусна важното. Защото „спешно” и „важно” са различни категории. Спешното изисква скорост, която винаги е за сметка на качеството, докато главните и важните неща в сферата на евро-фондовете се нуждаят от по-специален подход и достатъчно време за обмисляне и прогнозиране, което е сложен процес и където излишното бързане и нервността по правило водят до грешки. 

Но преди всичко новият министър трябва да отговори на един кардинален въпрос, от който не бива да се крие и пред който събитията ще го изправят в съвсем скоро време. Това е въпросът за централизацията или децентрализацията като ръководен принцип за следващите поне 10 години напред. Правителството, в което той участва отскоро, е третото поред, което не може да даде задоволиелен отговор на този въпрос. Възможните варианти бяха обсъждани още в първите етапи на подготовка на оперативните програми и могат да се обобщят в три направления:

- единнна централизирана структура (мега-министерство или агенция за всички еврофондове);

- оперативни програми по отделните министерства с централно звено в министерството на финансите (каквато е одобрената от ЕК фактическа рамка);

- корпоративно управление на еврофондовете извън държавните структури.

Линията на г-жа Плугчиева беше ясна и тя предпочете да концентрира повече власт в свои ръце (респективно в министерския съвет), но без да променя по същество концепцията на националната рамка. Тази политика срещна немалка съпротива и резултатите не бяха окуражаващи – при това не само поради нейна вина. Това автоматично доведе до възраждане на идеите за другите два варианта – или създаването на единна централна структура; или максимална децентрализация с извеждане на управлението на оперативните програми извън министерствата. Не трябва да се забравя обаче, че който и модел да бъде предпочетен, той трябва да осигури оптимална работна среда не само за текущия, но и за следващия програмен период (2014-2020 г.); и ако се тръгне по такъв път, то подготовката би следвало да започне още сега.

Така че задачата на г-н Дончев е наистина деликатна, защото каквото и да направи, той на практика ще отнеме от министрите част от влиянието им върху евро-фондовете. Другият начин е да не предприема нищо съществено, което би било най-голямата грешка, защото ако скоро не покажем резултати и устойчивост, то Европа с основание ще заподозре, че назначенията на специални министри за евро-фондовете – независимо в кой мандат се случват – са политически трик и временна мярка за спечелване на доверие. В дългосрочен план обаче такава мимикрия не само че няма да успее, но ще ни доведе до проблеми, каквито не сме и сънували.

               Второто голямо предизвикателство, пред което неминуемо ще се изправи г-н Дончев, е възможността за предотвратяването на загуба на средства от оперативните програми поради изоставането в темповете на строителството и неотменимостта на правилото N+3 / N+2 през следващите няколко години. В периода 2013-2015 г. България ще се окаже в ситуация, която ще наподобява тази с неусвоените пари по ИСПА – това е вече математически неизбежно. Само че парите, които вероятно ще връщаме, ще бъдат много повече от тези по ИСПА, а санкциите за неизпълнените ангажименти ще ни тежат като допълнителен финансов баласт. Ето защо ведно с ускоряването на приемливите искания за плащания на ниво програма (за съответната календарна година според правилото N+3 / N+2), които се подават до Европейската комисия, следва да се помисли и за механизъм, при който такива искания ще могат да се изпращат и преди да е приключило изпълнението на отделните проекти. Това обаче е възможно само ако има изпреварващи плащания към изпълнителите и тези плащания бъдат гарантирани с насрещни банкови гаранции или по някакъв друг способ. Само че разработването на такъв механизъм изисква законодателна инициатива, широк консенсус и обсъждане с браншовите организации и – не на последно място – с Европейската комисия. Скромните изчисления показват, че това не може да се случи за по-малко от две години, а като се има предвид и времето за разработване на сътветните правилници за приложение – дори повече. Тази офанзива трябваше да започне в самото начало на сегашния правителствен мандат. Поради някакви странни причини обаче това не се случва. Авторът на тези редове на три пъти е предлагал подобен почин по отношение на оперативна програма „Околна среда”, но от страна на министър Караджова не последва никаква реакция. При това тази идея е на дневен ред още от първите договори по ИСПА и излизането и на дневен ред е обсъждано и в други ведомства, но – отново повтарям – от десет месеца насам няма никаква реакция.

            Тук е мястото да се посочи, че за липсата на такъв предпазен механизъм не може да се търси вина в предишните управляващи, което е особено модерно напоследък. Времето на предишното правителство беше „пионерно” по отношение на оперативните програми, защото всичко се случваше за пръв път – за пръв път бяха изготвени самите програми и за пръв в историята на България бяха одобрени такива финансови инструменти, след което последваха първи процедури, първи оценки, първи проекти, първи плащания, първи одити, първи успехи и първи неуспехи. Основните процеси сработваха трудно и всичко се случваше с голямо забавяне – и именно това забавяне е голямото предизвикателство пред новия министър. Проблемът на забавянето обаче не е в скоростта, а в начина, по който се случват нещата, а също и в посоката, в която ще поеме цялостната философия на управление на евро-фондовете. Предишното правителство натрупа първоначалния опит и направи първите стъпки за легализирането ни като член на ЕС, с което основната му задача бе изпълнена. Така че предишният кабинет, дори и заради фактора време, нито можеше, нито му прилягаше да се заема с изготвянето на въпросния предпазен механизъм. Подобно нещо може да се случи само в началото на пълен управленски мандат и надеждата ни засега е в новия министър. Хронометърът обаче става все по-безмилостен.

И накрая, за да сме наясно с цялостната ситуация, трябва да се посочи още една недомислица – това е намерението да се министерства „без портфейл” по отношение на евро-фондовете. Подобен калъп може и да удовлетворява изискванията за министъра за българите в чужбина, но по отношение на европейските средства е просто  абсурд, защото по този начин се подменя целта. Министърът, отговарящ за евро-фондовете, не може и не бива да бъде просто добросъвестен докладчик по проблемите на усвояването и функцията му да се свежда в конспектиране на идеите за козметични промени и отчитане на дейност. Напротив – такъв министър трябва да има както административен, така и финасов „портфейл”. В двете му ръце трябва да са най-малко централното координационно звено, както и одитната агенция. Подписът му освен това трябва да има финансово изражение и да носи пари за крайните получатели на безвъзмездна финансова помощ. Той трябва да управлява собствен бюджет, фонд или каквото и да е друго – може би дори същият този предпазен механизъм, за който вече закъсняваме. Само така ще може да се излезе от порочната зависимост на фаталните 10 до 20 % от средствата (извън тези от оперативните програми!), които не достигат на всеки публичен проект и които вече се превръщат в препъникамък за цялостното усвояване.

При тези условия новият министър няма друг избор, освен ясно да декларира по коя от двете основни насоки ще се работи – централизация или децентрализация – след което да провокира сериозна дискусия в Министерския съвет и да събуди от летаргия някои мозъци в държавната машина. Негова е също така и задачата да изнесе по подходящ начин тази дискусия в обществото, като преди това си осигури подкрепата на премиер, парламент и опозиция. Това обаче е трудна битка и ще му коства много напрежение и скандали, най-вече с неговите колеги-министри. Залогът обаче си струва. Защото г-н Дончев трябва или да хване юздите на нужния капацитет, с помощта на който да управлява финансовия процес на еврофондовете и самият той да стане незаобиколим фактор в този процес; или да запретва ръкави и да изведе оперативните програми извън министерствата и да разработи правила за корпоративното им управление до 2022 год. Всичко останало би било грешка, защото няма смисъл за пореден път да смазваме скърцащите чаркове на българската бюрократично-процедурна джунгла, от което ще се получи само незначително ускоряване, докато в същото време основните, фундаменталните въпроси за управлението на евро-фондовете остават нерешени. Така че новият министър е обречен да действа революционно, ако се стреми към същностен успех, и дано да осъзнава това предизвикателство. На него и само на него се пада тежкият жребий да разработи по-добро решение на уравнението „политика – експертиза”. Защото досегашното не работи. 

Ще успее ли в това свръх-сложно начинание новият министър? Стискаме палци, защото неговият успех е успех за България. Така че все още сме в зоната на надеждите.

София, 20 май 2010

Забележка: Авторът е бивш ръководител на Управляващия орган на оперативна програма „Околна среда 2007 - 2013”.