Въвеждането на пропорционалната система в България

доц. д.п.н. Тодор Галунов

Бавното утвърждаване на парламентарната демокрация в Европа през ХIХ век е съпроводено с повсеместното прилагане мажоритарната избирателна система. Едва през 1893 г. в Белгия се прави експеримент и се въвежда пропорционалната система. Основната и цел е да даде малко по-справедливо представителство на партиите в представителните органи на властта от гледна точка на съразмерност между процентното и влияние в обществото и процентното и представителство оформено във вид на депутатски места.

Княжество България се движи в синхрон с европейската практика. През първите 30 години от действието Търновската конституция (ТК) в княжеството се прилага мажоритарна избирателна система. При нея за избрани се считаха набралите най-много гласове, а гласовете, подадени за неуспелите кандидат-депутати се "губеха" окончателно и не помагаха по никакъв начин на партиите им да получат места в НС. Теоретически можеше да се създаде ситуация при която дадена формация има 49 % от гласовете и няма нито един депутат. Подобен прецедент разбира се не се създаде в дотогавашния политически живот, но указаната теоретическа възможност се превърна в основен аргумент на партиите да търсят такава система на избор, която да им осигури парламентарно представителство, съразмерно на получените от техните кандидати гласове. Наличните данни категорично подчертават, че партии, до скоро управлявали, след падането на правителствата им от власт търпят съкрушителни поражения на парламентарните избори.

За илюстрация, управляващата през 1887-1894 г. НЛП има в 6 и 7 Обикновено народно събрание (ОНС) по над 100 места. След падането на правителството и в VIII ОНС тя има само един депутат. Същата партия управлява през 1903-1908 г. с над 130 депутати. През януари 1908 г. тя губи властта и на изборите за ХIV ОНС през същата година отново има само един депутат. Аналогично е и положението с ДП. През периода 1908 - 1911 г. тя е управляваща и има 166 депутати, а в ХV ОНС, избрано през 1911 г. успява да вкара само 4 народни представители[1].

Мажоритарната система, извеждаща на преден план личностите, а не партиите, понякога си правеше лоши шеги и с партийните водачи. Те не винаги бяха сигурни за това, че ще спечелят място в следващото НС в условията на пряко единоборство с конкурентите си от другите партии. Дори един Ст. Стамболов след падането си от власт през 1894 г. остава извън парламента след изборите за VIII ОНС.

Разгледаните факти дават основания на тогавашните партийни елити да обърнат поглед към пропорционалната избирателна система, наричана тогава "съразмерна". При нея се гласува не за отделни личности, а за партийни листи. По-малките политически формации се надяват, че пропорционалната система ще сведе до минимум загубата на гласове и всяка партия ще получава депутатски мандати съобразно процента от гласовете, подадени за кандидатите и. Големите политически формации се надяват, че въвеждайки “съразмерната” ще свържат името си със значим държавнически акт, който ще им даде възможност да повишат допълнително политическия си рейтинг. В “пропорцията” механизма за намаляване на политическото напрежение и париране възможността за налагане на монополни позиции на спечелилите мажоритарни избори партии[2].

Всъщност искания за въвеждане на пропорционална система има още в края на ХIХ век. Първа го включва в партийната си програма през 1892 г. Българската социалдемократическа партия (БСДП)[3].

През 1894 г. създаденият в Русе "Радикален комитет", чиято цел е образуването на Радикална партия (РП) също издига искане за съразмерно представителство в ОНС. През 1906 г. РП поставя въпроса в партийната си програма[4].

Същите идеи започват да се развиват и през 1902 г. в програмните документи на ДП[5].

Активност проявява и НП. Един от видните и дейци д-р Борис Вазов въз основа на наблюденията си в Нюшателския кантон в Швейцария през 1904 г. издава книгата "Съразмерното избиране", в която излага предимствата на новата система. През 1906 г. той и членовете на Централното бюро на НП посещават Пирот и околността, за да се запознаят в хода на изборите със сръбския вариант на пропорционалната система. В резултат на тези наблюдения Б. Вазов публикува поредица от статии във вестник "Мир", където описва хубавите и лошите страни на тази избирателна система[6].

През 1908 г. в партийната платформа на народняците вече официално се казва, че те са за съразмерна избирателна система[7].

През 1905 г. същото искане издига и БЗНС, а през 1907 г. Либералната (радославистка) партия[8].

Всички по-големи партии започват да виждат в новата система начин за разширяване на демократизма и издигане ролята на ОНС. За пръв път се регламентира участието на политическите партии в изборите. До тогава това понятие отсъства като терминология в избирателните закони. Законът от 1909 г. задължава партиите да изберат цвят на бюлетината и да го регистрират в Софийския окръжен съд. Указва се, че ако някоя партийна група се отцепи, то тя губи правото да си служи с цвета на старата партийна организация и трябва да избере нов[9].

През 1909 г. партиите се регламентират като основен субект на парламентарните избори. Това закономерно води и до поставянето на въпроса за представянето им в ОНС според политическата им значимост.

През февруари 1911 г. пропорционалната (съразмерната) система „най-после” е въведена експериментално в изборите за депутати в Търновски и Пловдивски окръзи[10].

През септември 1911 г. се формира комисия, която да изработи нов избирателен закон. В нея участват д-р Б. Вазов, Атанас Буров, Христо Мутафов, Тома Васильов, Александър Кипров, Хараламби Анков. Активно се включва и министърът на вътрешните работи Александър Людсканов, който в началото на 1911 г. посещава Швейцария, Белгия и Сърбия и излага в доклад до ОНС впечатленията си от действащата там пропорционална система[11].

На 21.II.1912 пропорционалната система е въведена със закон. Пристъпва се и към уедряване на избирателните колегии. Фиксира се, че при парламентарни избори всеки административен окръг става избирателен район. Окръзите по това време са големи, което дава възможност от тях да се излъчат 15-20, а на места и повече депутати. Независимо, че листите са строго партийни, регистрацията им в окръжните съдилища става не просто от представител на партията, а от десет души грамотни избиратели, чиито подписи трябва да са нотариално заверени. Прилага се и писменото съгласие на кандидатите за народни представители. Изисква се застъпниците на партиите да са нотариално упълномощени. Уточняват се цветовете на бюлетините в случай на коалиция, регламентира се тайното гласуване.

Всяка политическа формация може да изпрати депутати в НС, ако в дадена изборна колегия партийната листа набере достатъчно гласове. В случая няма значение какво ще бъде представянето на партията в национален мащаб. Подобна регламентация дава възможност за функционирането и на малки партийни формации в национален мащаб, но силни в определени региони. Липсата на сумиране на гласовете на централно ниво, т.е., за цялата страна стимулира формирането на регионален тип партии. Това от една страна създава предпоставки за раздробяването на партиите, но от друга е своеобразна бариера пред възможността една или две партии да наложат монопол в политическото пространство.

Броят на депутатските мандати се разпределят от окръжния съд, по системата Хагенбах-Бишоф. Общото числото на всички действителни бюлетини, подадени в колегията се разделя на числото на предвидените мандати в колегията, увеличено с единица. Полученото число се нарича изборен делител. Добавянето на единицата към броя на мандатите при намиране на изборния делител има за цел той да бъде по-малко число, което да даде на малките партии по-реален шанс за получаване на мандат. Листите, които имат по-малко гласове от делителя губят право на представителство в ОНС. Останалите листи получават толкова места в парламента, колкото пъти гласовете, подадени в листата, съдържат в себе си изборния делител. Ако останат неразпределени мандати се извършва вторично разпределение на нераздадените мандати. Използва се метода на “най-големите средни”. Получените до този момент мандати от листите, които имат право да разпределят местата в ОНС, се увеличават фиктивно с един, след което се разделят на броя на действително подадените за партията гласове. Получените числа се сравняват и листата, получила най-високо средно число гласове получава първия нераздаден мандат. Така се процедира и за втория нераздаден мандат и т.н[12]. Във вторичното разпределение участват всички партии, включително и тези, които имат гласове под първоначално получения изборен делител. Единственото условие за това е мандатите в изборната колегия да не надвишават десет.

При положение, че мандатите са повече от 10 то в разпределението им участват само партиите, достигнали изборния делител. На практика така се въвежда изборна бариера, която е различна процентна величина в зависимост от големината на района. Най-голямата бариера се получава при районите, които дават 11 мандата. Схемата на определяне на бариерата е следната: разделяме общият брой на действителните бюлетини, който винаги е 100% на броя на мандатите, увеличен с единица. В случая делим 100 на (11 + 1), т.е. 100 : 12 = 8,5%. Партиите, които не получат 8,5% в районите с повече от 10 мандата не участват нито в първичното, нито във вторичното раздаване на мандатите. Ето пример за получаване на процента на бариерата при 12 мандата – 100 : (12 + 1) = 100 : 13 = 7, 69%. По същата схема получаваме и изборната бариера в районите, които дават 12, 13, 14, 15 и т.н. мандати. Наложената система е силно неблагоприятна за малките партии в районите с повече от 10 мандата. Изборните бариери са много високи, а гласовете за партиите, недостигнали бариерите се губят. Не е по-различно и положението в районите, даващи 10 и по-малко мандати. В тези райони при първото разпределение на мандатите участват само листите, достигнали бариерата. Най-малката бариера е в районите, които дават 10 мандата. Нейният процент се получава по гореизложената схема: разделяме 100 на (10 + 1), т.е., 100 : 11 = 9, 09 %. Партиите, недостигнали този процент в района имат право на мандати едва при евентуалното второ разпределение на мандатите, което може и да не се състои ако на първото разпределение всички мандати се раздадат. Системата на най-големите “средни числа”, възприета при вторичното раздаване на мандатите също е в интерес на по-големите формации. За по-голяма яснота прилагам следната схема, при която хипотетично предполагаме, че в даден район се състезават 7 партийни листи, които се борят за 21 мандата. Те получават гласове както следва:

I листа - 26 181

II листа - 7 226

III листа - 5 333

IV листа - 4 985

V листа - 4 976

VI листа - 2 575

VII листа - 2 041

Общият брой на действителните бюлетини сумарно е 53 317. Изборният делител намираме като разделим броя на бюлетините на броя на мандатите, увеличен с единица: 53 317 : (21 + 1) = 53 317 : 22 = 2 423.

Листа номер седем има 2 041 гласа, които са по-малко от изборния делител 2 423. По тази причина тя няма право да участва в разпределението на мандатите.

Мандатите се разпределят като последователно разделяме гласовете на шестте листи на изборния делител:

Получените цели числа преди запетаята дават и броя на мандатите за листата. Сумата от всички раздадени мандати е 19. Трябва да се раздадат още 2. Последователно предполагаме, че първият мандат получава всяка от партиите и делим броя на гласовете на всяка партия на броя на мандатите, увеличен с единица. Полученото най-голямо число, ще е най-голямото средно число за мандат (метод на най-големите средни) и ще доведе до мандат номер 20 на съответната листа.

I листа - 26 181 : (10 + 1) = 2 380

II листа - 7 226 : (2 + 1) = 2 408

III листа - 5 333 : (2 + 1) = 1 777

IV листа - 4 985 : (2 + 1) = 1 661

V листа - 4 976 : (2 + 1) = 1 658

VI листа - 2 575 : (1 + 1) = 1 287

Най-голямото получено число е 2 408. Следователно мандат номер 20 се дава на втората листа. Сега търсим къде отива мандат 21. За целта се извършва деление по същата схема. Разликата е само, че при листа II отчитаме, че мандатите са вече увеличени и делим на 3 + 1.

I листа - 26 181 : (10 + 1) = 2 380

II листа - 7 226 : (3 + 1) = 1 806

III листа - 5 333 : (2 + 1) = 1 777

IV листа - 4 985 : (2 + 1) = 1 661

V листа - 4 976 : (2 + 1) = 1 658

VI листа - 2 575 : (1 + 1) = 1 287

Най-голямото число е 2 308. Следователно мандат номер 21 отива при първата листа. В крайна сметка разпрделението на мандатите е: I листа – 11; II листа – 3; III листа – 2; IV листа – 2; V листа 2; VI листа 1.

Интересно е да се види доколко системата осигурява съразмерност между гласовете на партиите изразени в проценти и получените мандати в проценти. Така по-ясно ще се види до колко системата е “съразмерна”.

От примера се вижда, че големият бонус е за най-силната партия. Тя получава депутатски мандати с 3,28% от реалното си влияние в региона. В случая става въпрос за скрита “законна кражба на гласове” от голямата партия за сметка на малката. Тази тенденция на “преливане” на вота се вижда и ако се сметне “цената на мандата”, завоюван от съответните партии. Тя се получва като разделим броя на гласовете, получени от съответните листи на броя на мандатите, които са спечелили:

I листа - 26 181 : 11 = 2380

II листа - 7 226 : 3 = 2408

III листа – 5 333 : 2 = 2667

IV листа – 4 985 : 2 = 2493

V листа – 4 976 : 2 = 2488

VI листа – 2 575 : 1 = 2 575

VII листа –2 041 : 0 = 0

Погледнато и от този ъгъл се вижда, че големите партии вкарват депутати с по-малко средно число на получените гласове. На практика коефициентът на полезно действие на кампаниите им е законово гарантиран в момента. Най-облагодетелствана е отново първата политическа сила. Тя получава бонуса почти автоматично след уточняването на изборните резултати. От изложеното става ясно, че още с въвеждането си пропорционалната система залага в себе си отрицанието на идеята за пропорционалност, т.е., губи се възможността партиите да получат в ОНС мандати числото на които е приблизително съразмерно на изборния им резултат, изразен в събраните от тях гласове.

Законът въвежда гъвкавите партийни листи. Избирателите получават право да заличават от листата кандидатите, които смята, че са неподходящи за народни представители. Предписва се, че ако дадено лице получи по-малко от половината от гласовете, подадени за листата, в която участва, то се премества в края на листата, а мястото му се заема от следващия кандидат, получил изискуемите гласове. Ако липсва такъв, мандатът се дава на кандидата, който макар и да няма 50% от гласовете все пак е с най-добро постижение от нежеланите кандидат-депутати. Целта на текста е ясна - да се парира възможността в предизборната надпревара да участват крайно неподходящи и непопулярни личности. Прокарването на преференциалния вот не е докрай последователно. При положение, че спечелените от листата места няма на кой вече да се, то в краен случай последният нераздаден мандат отива в де факто бламирания от избирателите нежелан кандидат-депутат.

Слабостите на възприетата избирателна система не се отчитат от тогавашното българско общество. Напротив - приемането на пропорционалната система е посрещнато с големи надежди. Изказват се мнения, че най-после е намерен пътят, по който народния вот ще намери адекватно отражение в парламента. Министърът на вътрешните работи и народното здраве (МВРНЗ) Ал. Людсканов нарича извършеното "велика" реформа, която ще "установи и в нашето Отечество истинско конституционно и парламентарно управление". Тогавашните ни политически елити не си дават достатъчно сметка за евентуалните дефекти, които може да съпътстват приложението на новата система. Например: засилване на партийния диктат над народните представители, избрани благодарение на цвета на бюлетината, а не заради личните си качества; "скриване" в листите на посредствени партийни активисти, които не са подготвени за работа в НС; засилване на партизанските политически страсти в резултат на строго "цветовото" мислене; "спускане" от централните ръководства на партийни лидери за водачи на листи в провинцията и т.н. Така се прегражда пътя на личностите, които имат несъгласия с партията си. Политици с доказани качества ще се принуждават да угодничат на партиите си и да абдикират от личните си убеждения. По този начин косвено се нарушава и един от основните принципи на парламентаризма, че депутатите трябва да са свободни и да бъдат представители на целия народ. Всички тези проблеми ясно се проявиха през следващите години и десетилетия. На техния фон първите 30 г. свободен политически живот са сравнително романтичен период за упражняването на избирателните права. Въпреки развихрилите се партизански политически страсти в българския политически живот, съпроводени с насилия по време на изборите, в реалната политика имаше място и за личности. Основни фактори за това бяха мажоритарната избирателна система, недостатъчно здраво изградените партийни йерархии и все ще живите възрожденски традиции. През следващите години на преден план все повече излиза фигурата на партийния активист, който, за да има шансове за успех в политиката, трябва да се грижи най-вече за партийните интереси, които, както показа политическата практика, не винаги бяха в съзвучие с реалните нужди на държавата.

[1] Николова, В. Българският парламент и опитите за превръщането му в действен орган (1887-1912). Исторически преглед, 1988,кн. 5, с. 9.

[2] Нолен, Д., Касапович, М. Избирателни системи в Източна Европа С., 1996, с. 7-44. Карасимеонов, Г. Политика и политически институции. С., 2004, с. 42-49.

[3] Николова, В. Пос. съч., Пак там, с. 9.

[4] Сигнал, бр. 1 от 13.VIII.1894.

[5] Народен лист, бр. 7 от 19.IV.1902.

[6] Николова, В. Пос. съч., с. 10.

[7] Николова, В., Саздов. Д. Програми, програмни документи и устави на буржоазните партии в България. С., 1992, с. 416.

[8] Земеделско знаме, бр. 5 от 21.ХII и бр. 6 от 22.ХII.1905; Петий конгрес на Либералната партия, С., 1907, с. 331-333.

[9] Палангурски, М. Избирателната система в България (1879-1911 г.). В. Търново, 2007, с. 66 и сл.

[10] Манолова, М. Парламентарното управление в България. С., 2000, с. 146-148; Палангурски, М. Избирателната система в България (1879-1911 г.). В. Търново, 2007, с. 66 и сл.

[11] Николова, В. Пос. съч., с. 11

[12] Държавен вестник (ДВ), бр. 65 от 20.III.1912; Избирателни системи, С., 1992, с. 9; Нюланд, Р. Избирателни системи, С., 1993, с. 60 и сл; Стойчев, С. Избирателни системи и избирателни процедури, С., 1996, с. 207-208.