Реформата в местното самоуправление – най късия път към съживяване на малкия град и на българското село

Роман Леви

Десетилетия наред, реформирайки административната си система, държавите от ЕС поставят ударението върху развитието и укрепването на местното самоуправление. В рамките на политиката на широкомащабна децентрализация се установяват физическите и институционалните граници на местното развитие, а местните власти получават законово установени правомощия изцяло да изпълняват отговорностите, смятани за специфично техни.

Основен европейски инструмент за регионализация и децентрализация е прилагането на принципа за субсидиарността. За пръв път принципът за субсидиарността е регламентиран в Европейската харта за местно самоуправление на Съвета на Европа през 1985г., а през 1992г. този принцип бе включен като основен в договора от Маастрихт. Договорът определя ЕС като структура, в която „решенията се вземат колкото е възможно по-близо до гражданите”. Този принцип отново се въвежда и в Конституцията на Европа. Политиката на ЕС показва желание второто ниво да бъде изведено като фактор за растеж, наред и заедно с държавата. За целта са създадени различни фондове. Тенденция в осъществяване на децентрализацията в Европа е да се измества вниманието от развитието на местното самоуправление на общинско ниво и да се постави акцент върху регионализацията.

В България все още не се води сериозен дебат по отношение второто ниво на местно самоуправление. Например: дали да се запазят досегашните области или да се мине към по-укрупнени единици, например, близки до мащабите на плановите региони. Чрез интегрирането на няколко сегашни административни района, биха се акумулирали повече ресурси и би се осъществило по-балансирано представителство на политическите сили. В българската Конституция принципът на регионалното самоуправление не е уреден. В чл. 135, ал. 2 от Конституцията е предвидена възможността със закон да бъдат създавани и други административно-териториални единици, ведно с органи на самоуправление в тях, различни от общините и областите. Това означава, че със закон могат да бъдат създавани различни нива на самоуправление, но тези нива трябва да бъдат на ниво различно от областното.

В съседна Гърция през 1994г. се създадоха 13 големи региона, а съществуващите дотогава 51 окръзи се запазиха като се превърнаха в нива на самоуправление. Дълбоките промени в гръцката система на местно самоуправление станаха факт, след направени изменения в Конституцията от 2001 г. В Чехия през 2000 г. се въведе ново административно-териториално деление, като съществуващите окръзи бяха окрупнени в 14 големи региона, като окръзите продължиха да съществуват. В Дания от 1 януари 2007 г. има също ново административно-териториално деление като се създадоха 5 големи региона наместо дотогавашните 16 окръга.

България е държава с висока степен на централизация на властта и слабо местно самоуправление. Съществува изцяло погрешен модел, драстично съкращаващ компетенциите на местното самоуправление и съответно на гражданите в решаването на местните проблеми и използването на местните ресурси. В резултат на това се създаде свръхцентрализирана държава, където общините все по-трудно посрещат своите разходи, а гражданите не получават на място необходимия брой услуги и нямат възможност да оказват ефективен контрол. Проблемите, които спъват развитието на местното самоуправление са известни от години. Основно място заема проблема с децентрализацията /най-вече финансова/, но също въпроси относно регламентиране правомощията и отговорностите на общините. Не са за подценяване и проблемите от административно-оперативен характер. Това са основно належащи въпроси на инфраструктурата, управлението на общинската собственост, обслужване на гражданите, липсата на достатъчно подготвен административен капацитет за усвояване на финансови средства. Все проблеми, за които второто ниво на местното самоуправление би донесло по-удачни решения.

Други пречки пред развитието на местното самоуправление са свързани с финансирането, непълноти в законодателството и недостатъчно взаимодействие между различните избираеми институции на местната власт. Няколко фактора затрудняват работата на местното самоуправление: финансовия недостиг на общините, некомпетентността на кадрите по места (или по-точно липсата на изграден потенциал от специалисти), корупцията на местната власт, недостатъчното развитие на гражданското общество, липсата на прозрачност в работата на местните власти, както и липсата на взаимодействие между кмет и общински съвет. Доброто управление е дело на обществото и то трябва да се търси в жизнената връзка със структурите на гражданското общество. За сега обаче те не са сериозни участници в тази власт.

Точно заради това сега приоритети трябва да бъдат реформата в местното самоуправление, децентрализацията, чрез въвеждането на второ изборно ниво на самоуправление, както и начина за избиране на органите на местната власт. Децентрализацията е процес на прехвърляне на правомощия и ресурси за тяхното упражняване от държавните органи към общината за укрепване на местното самоуправление. Централната власт прехвърля права на общините да предоставят специфични местни услуги, отговорността да определят тяхното количество и качество, както и всички останали въпроси, свързани с тяхното управление и финансиране. Децентрализацията има няколко аспекта: необходимост от делегиране на повече правомощия на общините и постигане на повече финансова самостоятелност. Финансовата децентрализация е свързана безусловно с разширяване на собствената приходна база на общините и с разширяване правомощията на общинските съвети по съставяне и управление на общинските бюджети. В този смисъл са наложителни и законови промени за утвърждаване самостоятелното право на общините да определят размера на сегашните местни данъци, на вида и размера на местните такси.

Второто ниво на управление има за цел решаване на проблеми от различно естество, които съществуват над ниво община. Те предполагат обединяване на усилията за по-голяма териториална общност, но не на нивото на държавата. Второто ниво на самоуправление не е свързано само с избора на областните управители. Така както има общински съвети, може да се създадат и областни съвети със съответните правомощия. Последната визирана промяна е лесно да се регламентира, защото не изисква промяна в Конституцията и свикване на ВНС преди това.

Едва след приемането на тази промяна може да се говори за намаляване на общия брой на общинските съветници например. Държавата би следвало да делегира определени функции към това второ изборно ниво на самоуправление, като например регионалното планиране и териториалното устройство, регионалната инфраструктура и функции по отношение на опазване на околната среда. Ясно изразена насока е предоставянето на социални дейности като решаването на въпроси от местно значение, образование, здравеопазване и вътрешен ред. Изходната позиция при търсенето на баланс в разпределението на правомощията е, че само силните икономически общности могат да решат проблеми на държавата, на общините под тях и на населението. Необходимо е да се обмислят и начини за финансовата обезпеченост на това второ ниво – дали чрез преотстъпване на държавни данъци, дали чрез генериране на приходи за собственост или чрез събиране на нови регионални приходи от гражданите и фирмите.

По показателите финансова самостоятелност и капиталови разходи българските общини са на едно от последните места в Европа. Вследствие на това е наличието на огромно преразпределяне на средства през бюджета и съответно централно приемани неефективни решения за развитието на общините. Още повече местните икономики са обект на регулация от центъра, които не са съобразени със спецификата на региона. Държавата остава монополен собственик на много местни и регионални ресурси. Тук трябва да посочим и една много важна полза от децентрализацията – тя следва да се разглежда не само като важна реформа, но и като основна антикризисна мярка. Като начало следва да бъдат предприети мерки за създаване на второ изборно ниво на местно самоуправление и да се предвиди част от данъка от доходите на физическите лица да остават в общините, а не да се чака централно преразпределение. Така общините не са мотивирани достатъчно. Трябва да се насърчи конкуренцията между общините и тази, която е по-добра да събира повече приходи от данък общ доход, но да получава и повече отговорности. Самата децентрализация представлява прехвърляне на повече права, повече пари и съответно повече задължения на местните власти в страната.

Според теоретиците в областта на икономиката, колкото по-близо до потребителите се вземат решенията за количеството и качеството на разпределяните публични блага и услуги, толкова по-непосредствена е връзката между тях и доставчика на тези услуги – държавата. Финансовите постъпления в държавата би трябвало справедливо да се разпределят между общините, така че там където има повече деца в детските градини, повече пациенти в болниците, повече автомобили по улиците съответно да има и повече средства за образование, здравеопазване и инфраструктура.

Целта на децентрализацията не е само нуждата средствата да бъдат насочвани справедливо и пропорционално към районите според приноса им към държавния бюджет. Общините трябва да разполагат с достатъчна свобода да решават за съществуването на определени данъци и да определят размера им. Имено по този начин ще се създадат условия за конкурентна среда между регионите и като цяло ще се подобрят условията за развитие на икономиката на страната. Всеки регион ще може да работи сам за създаването на по-добра бизнес среда и да събира по-големи приходи от данъци. Съществен аргумент срещу подобно разпределяне на сериозна част от данъчните приходи към общините е наличието на големи различия в развитието на отделните региони в страната и нуждата за по-сериозно подпомагане на изостаналите места и малките общини. По отношение на приходите и бюджета няма единно решение. Преобладаващо е мнението второто ниво да няма самостоятелен бюджет или той да е функция не толкова от регионалното ниво, колкото от извършваните дейности. Но има и друг аргумент, не по-малко сериозен в обратната посока – децентрализацията неминуемо ще стимулира по-малките и бедни общини чрез адекватна работа да имат възможност за създаване на по-добри условия за развитие на местната икономиката и за привличане на повече инвестиции. Т.е. – те ще станат още по-заинтересовани стопани. Това безспорно е много по-адекватна стъпка от безвъзмездното наливане на държавни средства във финансово зависими общини.

Достатъчно много причини вече да се работи по-активно в тази посока и от нашите законодатели.