Идеите за промени в избирателната система 1926-1927 г.

доц. д.п.н. Тодор Галунов

Въпросът за промяна на избирателната система се оказва актуален в края на 1926 г., във връзка с предстоящото изтичане мандата на ХХI Народно събрание (НС).

В управляващия Демократически сговор (ДС) битуват различни виждания за провеждане на някои реформи в избирателната система.

Има и сили, които са против всякакви промени. Те са групирани около председателя на НС Ал. Цанков и неговия заместник Б. Вазов. За тях основното е да се води борба за утвърждаване на националната демокрация. По-важно е да се преодолее разрушителния манталитет, който все още съществува при много хора, които не зачитат парламентаризма. Въпросът за промяната не се разглежда като особено актуален и от гледна точка на това, че независимо от "осакатяването" на пропорцията от Ал. Стамболийски, в този си вид тя дава възможност за представителство в НС на всички сериозни политически течения. Системата на изчисляване на гласовете, въведена от Стамболийски се оценява като добра, тъй като осигурява сериозното присъствие в НС на силните течения. В никой случай не трябва да се допуска и връщането на окръга като избирателна колегия, тъй като той е прекалено голяма единица. Въпреки резервите си, Б. Вазов все пак допуска възможността за известни промени. Те намират подкрепа и у някои дейци, които предлагат окрупняване на околиите като колегии, които да дават по-голям брой депутати от досегашната система. Това от една страна ще запази по-тясната връзка с избирателя, поради малкия избирателен район, а от друга окрупняването ще намали загубата на гласове и ще съдейства за по-справедливо представяне на партиите в НС. По този въпрос различията се свеждат главно до броя на депутатите, излъчвани във всяка колегия. Колебанията са от 3 до 10[1].

Втората основна идея за промяна, която битува в ДС, е за въвеждане на централни партийни листи. Целта е те да оползотворят остатъците от гласовете по отделните околии; да дадат представителство на малките партии в НС; в тях да намерят място и специалисти, които не участват пряко в политическия живот, но със своите знания и опит мога от да допринесат за подобряване дейността на НС и така да издигнат престижа му[2].

Предлага се страната да се раздели приблизително на 50 колегии, които дават средно по около 4 мандата. Така околиите ще дават 200 мандата. Оставащите около 50 мандата ще се излъчват от централни партийни листи, които ще излъчват депутати, съобразно гласовете на партиите от цялата страна. Идеята не е оригинална, а е заемка от избирателната система на Полша[3].

Един от най-добрите експерти сред депутатите в областта на избирателните системи през този период Ц. Бръшлянов първоначално предлага НС да дава 243 депутати, които отговарят на конституционното изискване 1 депутат да се избира на 20 000 души. В конкретния случай това значи: 4 861 439 жители:20 000= 243. От числения състав на НС 206 ще се излъчват от околиите, а 37 от централна листа. Гласовете в околиите ще се изчисляват по досегашната система, а централната листа ще дава мандати въз основа на делител, получен като числото на всички действителни бюлетини се раздели на 37, колкото е централната листа. При централното разпределение, ако има гласове получени от коалиции, то те ще се разпределят по равно между партиите, участващи в тях и ще се прибавят към самостоятелно получените гласове[4].

По-различна е позицията на един от идеолозите на ДС проф. Петко Стайнов. Той е за кардинална промяна в начина на учредяване на НС, а от там и на избирателната система. За него най-важното е в НС да попаднат най-компетентните представители на отделните професии. Тяхното най-естествено място е в евентуалната втора камара. Така според него ще се парира системата в парламента да попадат само лица, които са "политически борци". От изключителна важност за бъдещите парламентарни избори е да се даде възможност за пряк контакт между избирател и кандидат-депутат. От тази гледна точка въвеждането на централни партийни листи е неуместно[5].

Като цяло в ДС доминира мнението, че "здравото" управление изисква стабилно мнозинство. Опозицията обаче трябва да получи представителство в НС чрез централните партийни листи. Това е и най-важният елемент от идеите за реформа на избирателния закон. Позитивното в централните листи е, че в тях наистина може да попаднат и лица, които имат съответните експертни знания за работа в НС. Тези места обаче може изцяло да се раздадат и на партийните водачи, които на практика ще се "назначат" за депутати, тъй като всяка партия, имаща някаква тежест в обществото, по този начин ще може да изпрати лидера си в НС. Може да се постави въпроса и доколко тези партийни водачи ще е достойно да станат депутати "през задната врата", а не да участват пряко в изборите в някоя от околиите. Централните листи ще стимулират допълнително раздробяването на партиите, тъй като е ясно, че всеки партиен лидер, "удобно разположен" в централната листа, ще е сигурен депутат. Това е в състояние да доведе до засилване на партизанщината в ущърб на парламентаризма. Въвеждането на централните партийни листи би могло да влезе и в противоречие с Търновската конституция (ТК), предвиждащa депутатите да се избират направо от народа. В случая избирателите няма да гласуват за централните листи, а за околийските и въз основа на гласовете, събрани в околиите, ще се определят допълнително избраните депутати от централните листи. Видно е, че се осъществява един непряк избор, противоречащ на ТК.

В началото на февруари 1927 г. група депутати от ДС започват работа по проект за въвеждане на централни листи, от които ще се разпределят 40 мандата, съобразно гласовете на партиите, получени в околиите[6].

Със свой проект за реформа на избирателната система излиза и членът на Кодификационната комисия към Министерството на правосъдието (МП) Иван Коларов, който го предоставя на премиера. Основната идея отново е да се въведат централни партийни листи, като за целта в околиите се избират не по един депутат на 20 000 души, а по един на 21 000 или пък на 24 000. Така от околиите ще се освободят 11, респективно 41 места за държавните листи. Общият брой на мандатите в цялата страна ще се определя въз основа на конституционното изискване един депутат да се избира на 20 000 души. Централните листи ще бъдат прикрепени към околийските, като за тях ще се гласува отделно[7].

С "прикачването" на централните листи към околийските Ив. Коларов цели да се влезе в синхрон с конституционното изискване изборът да се извърши пряко от народа. Идеята, освен че е конституционна, е и по-демократична от предложенията до този момент, визиращи централните партийни листи, тъй като избирателят ще може да види за кого гласува.

Идеята за въвеждане на централни партийни листи не се възприема от голяма част от опозицията.

Всички формации, включително и управляващият ДС, стоят обаче на позицията, че в съществуващите условия единствено подходящата система за избор на народните представители е пропорционалната. Разликите са в детайлите. ДС смята, че избирателната система има за задача да даде здраво мнозинство на първата партия, което да и позволи да управлява без да е "притеснявана" от опозицията. В тази връзка, според нея, няма нищо неморално законът да фаворизира най-силната партия, която да вкарва в НС депутати с много по-малко средно число на гласовете в сравнение с опозицията. Подобен подход предопределя една "хилава" опозиция, нещо винаги желано от управляващите, независимо кои са те, в дотогавашната политическа история на България.

Същевременно ДС смята, че опозицията трябва да има законовата възможност да изпрати в НС определен брой депутати, разбира се в рамките на символичното представителство. Така политическият режим ще получи демократична окраска. Даването на шанс на опозиционните водачи да попаднат в НС има и друга цел - да се парират евентуалните коалиции, които може да застрашат управляващите. ДС се надява, че след като най-важните фигури на опозицията ще станат почти сигурни депутати в новото НС, то това ще е достатъчно да парира осъществяването на предизборните коалиции.

На свой ред опозицията иска връщането на окръзите като единствени избирателни колегии, както е по закона от 1912 г. Възстановяването на неговите принципи се разглежда като шанс партиите да получат съразмерно представителство в НС. Опозиционните лидери не крият, че ако се запази системата, то ще се налага формирането на предизборни коалиции, които може и да не почиват на идейни принципи, но са единствения шанс за реално представителство на опозиционните формации в НС. Многократно се изказва тезата, че подобни коалиции са "морални", щом на опозицията законово се пречи да бъде представена по-сериозно в НС. Между опозицията обаче има и редица нюанси относно евентуалните корекции на системата.

В средата на март Ц. Бръшлянов представя ня премиера нов проект за изборна реформа. Въз основа на чл. 24 от Баденската конституция той предлага една нова система, която в основата си е разработена от френския математик Анри Поанкаре (брат на френския министър-председател и бивш президент на Франция Реймонд Поанкаре). Аргументирайки предложението си Ц. Бръшлянов смята, че то се налага по причина, че евентуалното оставяне на старата система може да доведе до парламент, доминиран от две формации. Възможно е да се получи парадоксалната ситуация: първата сила да вкарва 1 депутат със 3 000 гласа; втората сила в НС - БЗНС 1 депутат с 5 000 гласа, а цялата останала опозиция 1 депутат със 70 000 гласа.

Ц. Бръшлянов не е далеч и от идеята да се вземе по един мандат от всяка околия и да се формира централна партийна листа, заверена от ръководствата на партиите, от която да влизат депутати, за да може да се гарантира представителството на малките формации. На този етап обаче политическата обстановка не е спокойна за такава сериозна реформа[8]. Системата на Бръшлянов е опит за съчетаване предимствата на околията (депутатът да е познат на гласоподавателите) с предимствата на голямата колегия - окръга (почти всяка по-сериозна партия обикновено изпраща депутат в НС). Същността на предложението на Бръшлянов е, че ако дадена партия не получи представителство в околията, но достигне делителя в окръга, тя получава един мандат. Той се дава на кандидата, който води партийната листа с най-много гласове измежду околийските листи на партията в окръга, ако партията не е регистрирала и окръжна листа пред окръжния съд. Мандатът се счита даден за сметка на онази избирателна колегия, избираща три или повече народни представители, в която изборният делител е най-малък измежду делителите на избирателните околии в окръга, избиращи 3 или повече народни представители. В тази околия за останалите мандати се прави ново разпределение между кандидатските листи по реда на чл. 120, ал. 2 от избирателния закон. Ако и друга партия следва да получи един мандат със своя окръжен делител, постъпва се по същия начин, като мандатът се счита даден за сметка на онази околия, в която изборният делител е най-малък измежду останалите в окръга околии, избиращи 3 или повече народни представители. Отнемането на мандата по този начин води до увеличаване на изборния делител в околията, тъй като за разпределение остават 2 мандата. Ц. Бръшлянов не крие и идеята си, че по този начин правителството, знаейки къде делителят практически ще се вдигне, ще може да хвърли усилия за по-сериозна предизборна агитация с цел да се вземат оставащите мандати и така да се лиши евентуално втората политическа сила БЗНС от мандат в околията.

Ако поради намаление числото на мандатите в една избирателна околия, вследствие даване за нейна сметка мандат чрез окръжен делител, се случи да се засегне мандатът на партия, която добива само 1 мандат в окръга, и то именно в тази околия, тогава тази партия запазва мандата си в тази околия, като мандатът за партията с достигнат окръжен делител се счита даден за сметка на следващата с най-малък делител избирателна околия. Той се взема от най-малката околия където делителят е най-малък. Защо се взема от най-малката, а не от най-голямата околия? Логиката е, че околиите имат различно число жители, а много често пращат еднакво число депутати. Следователно от малката околия се пращат депутати, зад които стоят най-малко число гласоподаватели. В известен смисъл тази околия "незаслужено" взема еднакъв брой мандати в сравнение с по-голямата.

Даването на мандат на партията, неполучила мандат в околията, но достигнала окръжния делител, има едно ограничение - дава се само един мандат, дори и окръжният делител да се нанася два пъти в броя на гласовете на партията. Презумпцията е, че не се гони идеално съразмерно представителство, а целта е отделните партии да се представят в НС, макар и само с 1 депутат. Ограничението се прави с цел да не се формира силна парламентарна опозиция, която да затрудни управлението.

За по-голяма яснота предлаганата система може да се илюстрира със следните две схеми, направени въз основа на произволно избран окръг.

ОКРЪГ

ОКРЪГ

Получени гласове ПАРТИИ

От данните се вижда, че в окръжния делител влизат партии 1, 2, 3, 4 и 5. Понеже от тях в околиите получават мандати партиите 1, 2 и 4, то те не се ползват от окръжния делител, по смисъла на предложението на Ц. Бръшлянов. Следователно от окръжния делител се ползват само партиите 3 и 5. Партия 3 ще получи мандат за сметка на околия В, в която делителят е най-малък. Останалите мандати в околията се изчисляват по "системата Стамболийски" от 1923 г. и се получават от партия 1, тъй като новият делител ще бъде равен на 12 500:2=6 250 и само тя може да го достигне.

Партия 5 ще получи мандат от околия Б, тъй като тя отговаря на условията от предложението на Бръшлянов - мандатът да се дава от околията, изпращаща три и повече народни представители, в която делителя е най-малък. Получава се обаче противоречие. В околия Б се дават 7 мандата при общо подадени 30000 гласа и изборен делител 4 285. Ако от там се вземе мандат, то делителя става: 30 000:6=500. Тогава обаче партия 5 ще загуби единствения си мандат, който е получен с изборен делител 4 800 и който в новите условия е по-малък от изискуемия делител, равен на 5 000. Така се влиза в противоречие с предложението, изискващо да не се отнема единствен мандат на партия. Следователно се търси следващата околия с най-нисък делител. Тя е околия Д, избираща 3 депутати. След вземането на 1 мандат останалите по "системата Стамболийски" се падат на партия 1. От нея няма пречка да се вземе, тъй като тя има повече от един мандат.

В крайна сметка евентуалното приложение на коректива "Бръшлянов" води до следното разпределение на мандатите. Партия 1 получава 15 мандата в окръга, партия 2 - 3 мандата, партия 3 - 1 мандат, партия 4 - 1 мандат и партия 5 - 1 мандат. Партии 6 и 7 не получават мандати.

Интересно е да се види до колко е справедлив коректива на Бръшлянов от гледна точка на съразмерното представителство, чиято цел е на партиите да се дават мандати съобразно получените им гласове. Партия 1 с 48 100 гласа получава 15 мандата, т.е за един мандат са нужни 3 207 гласа. Партия 2 с 23 600 гласа изпраща 3 депутати, т.е, един мандат "отговаря" на 7 867 гласа. Партия 3 изпраща 1 депутат с 5 600 гласа. Партия 4 с 8 300 гласа изпраща 1 депутат, а партия 5 с 4 900 гласа вкарва 1 депутат. Нагледно се вижда, че от позицията на съразмерното партийно представителство системата не постига желаната справедливост. Не е оправдано първата сила да получава мандати със средно число на гласовете много по-малко от това на останалите формации. В тази връзка корективът на Бръшлянов е само незначително подобрение на системата, даващо възможност на малките формации за символично присъствие в НС. По системата Стамболийски мандатите щяха да се разпределят между партиите 1, 2 и 4 в пропорция 17, 3, 1. Партиите 3 и 5 нямаше да получат мандати. Първата парламентарна сила показно жертва от своите мандати, за сметка на малките опозиционни формации. Целта е те да не се коалират.

На практика може да се получи така, че малките формации вкарват депутат в НС, но за сметка на "удар" върху средните партии, които са реалната алтернатива на управлението. Ако се формират коалиции те ще бъдат между най-малките формации, за които това ще е единствения шанс за парламентарно представителство. В случая се визира страха на управляващите от една голяма опозиционна коалиция, която ще сведе до минимум загубите на гласове за партиите извън ДС и ще се получи възможност дори за изборна победа. Дори и мандатите на малките партии да са за сметка на първата политическа сила, това няма да я ощети особено при обичайната голяма разлика, предопределена от избирателната система, между първата и втората сила. Голямата цел обаче ще се постигне - няма да има сериозна антиправителствена коалиция.

На 23 март правителството взема решение да направи промяна на избирателния закон в духа на "коректива" Бръшлянов, позволяваща на всяка партия, достигнала окръжния делител в даден окръг, да изпрати свой представител в НС.

На 26 март се провежда заседание на парламентарната група на ДС, на което А. Ляпчев призовава съпартийците си да жертват 10-15 мандата, но да приемат коректива, засилващ средните партии. Депутатите неочаквано "оказват силна съпротива" на премиерското предложение. Това е рядък случай в парламентарната практика на България, която дотогава рядко познава подобен разнобой между правителство и парламентарна група. Тази "смела" постъпка обаче е лесна за разгадаване. Много от депутатите смятат, че няма какво да губят, тъй като ако се жертват мандати в полза на опозицията, то много от тях може и да не се окажат в следващия парламент. В тази връзка те са заинтересовани от голяма изборна победа, която ще им донесе силно парламентарно мнозинство, доминиращо с много над опозицията.

В парламентарната група на Сговора се борят две линии: едната е в подкрепа на кабинета и предлагания от него "коректив" на Ц. Бръшлянов, другата линия е против всякакви промени във философията на действащата система. Мотивите на противниците на реформата са, че даването на повече мандати с коректива на Бръшлянов ще затрудни създаването на стабилно парламентарно мнозинство на ДС, което пък ще затрудни управлението. Проф. Петко Стайнов, предупреждава, че "най-тежко е положението на ония държави, в които няма стабилни мнозинства". Евентуалното възстановяване на окръзите за него ще доведе до положение, при което няма да може да се управлява спокойно[9].

В средите на управляващите реформата е критикувана от различни страни. В един момент се предлага дори връщането на мажоритарната система, която може да даде сигурно стабилно мнозинство и да ограничи достъпът на малките партии до НС.

Междувременно депутатите от ДС Ст. Никифоров, Вл. Начев и др., вземайки предвид изказванията на партиите по повод евентуалната избирателна реформа, изготвят качествено нов законопроект, който е заемка от законодателствата на Италия, Франция и Румъния. Той предвижда за избирателна колегия да се приеме цялата страна. Партията, която получи най-много гласове взема 2\3 от мандатите, а останалите партии разпределят 1\3, съобразно получените в страната гласове. Листите ще се изработват от местните околийски комитети и ще се утвърждават и подреждат окончателно от централните ръководства на партиите. Дава се възможност за формиране на коалиции, но гласовете за отделните партии ще се смятат, като се приеме, че те имат равен дял в изборните резултати и ще получават по 1\2 от гласовете[10].

Всъщност разглежданият проект явно цели да подсигури мнозинството от депутатите, че ще попаднат и в следващото НС. В конкретния случай при 273 местен парламент, мнозинството да вземе 182 мандата, а опозицията 91. Идеята е позната - здраво правителствено мнозинство и представянето на опозицията в НС до размер, който не и позволява реално да "пречи" на управляващите и да ги контролира. Проектът до голяма степен е отрицание на идеята за съразмерно представителство и е грубо недемократичен. Една партия примерно с 20 % може да е първа на изборите, в резултат на което да вземе 67 % от мандатите. Предвид нежеланието на опозицията да гласува проекта на Ц. Бръшлянов и малкото време за вникване в същността на проекта на Ст. Никифоров и Вл. Начев, се взема решение за внасяне на проект, който предвижда само прегрупиране на някои от избирателните околии. Предложението с нищо не засяга същността на действащата избирателна система.

На 15 април 1927 г. се гласува закон, който запазва изцяло системата на Стамболийски от 1923 г. и се ограничава само с прегрупирането на 6 околии[11]. Така пропадат опитите за реформи. Управляващите решават да запазят старата система, която е благоприятна за тях. Разгледаните идеи за реформи на избирателната система, имащи за цел парирането на сериозни коалиции срещу управляващите чрез гарантиране на депутатски места на лидерите на малките партии обаче стават основа за продължаване на търсенията в тази посока през следващите години.

[1] Демократически преглед, кн. 2, год. 18, с. 119-123; с. 123-124 кн. 3-4, с. 236-238; кн. 8, с. 567-569; кн. IХ-Х, с. 701-704 от 1926; Зора, бр. 2278 от 5.II.1927.

[2] Демократически преглед, кн. 2, год. 18, с. 119-123; с. 123-124 кн. 3-4, с. 236-238; кн. 8, с. 567-569; кн. IХ-Х, с. 701-704 от 1926.

[3] Демократически преглед, кн. 2, год. 18, с. 119-123 от 1926; Зора, бр. 2278 от 5.II.1927.

[4] Пак там, кн. 8, с. 567-569. Ц. Бръшлянов взема за база данните от преброяването от 1920 г., тъй като резултатите от преброяването през 1926 г. още не са известни.

[5] Зора, бр. 2280 от 7.II.1927.

[6] Зора, бр. 2277 от 4.II.1927.

[7] Зора, бр. 2284 от 12.II.1927.

[8] Зора, бр. 2300 от 3.III., бр. 2311 от 17.III., бр. 2315 от 21.III.1927.

[9] Слово, бр. 1436 от 24.III., бр. 1442 от 31.III., бр. 1446 от 5.IV., бр. 1450 от 11.IV.1927; Демократически сговор, бр. 1041 от 12.IV.1927.

[10] Свободна реч, бр. 923 от 4.IV.1927.

[11] Пак там, с. 1532.