Избирателната реформа от 1931 г. и триумфът на партиите

доц. д.п.н. Тодор Георгиев Галунов

На 3.IV.1931 г. Народното събрание (НС) започва обсъждането на внесения от министър-председателя Андрей Ляпчев проект за промяна в избирателния закон. Премиерът представя пред парламента основните цели на реформата: 1) Умерена фаворизация на първата по сила в страната партия, която и да е тя, за да има силно управление и 2) Пропорционално представителство на "жизнеспособните" партии, за да може техните лидери да влязат в НС[1].

Със законопроекта се предлагат три основни нововъведения в избирателната система: 1) Формиране на два вида листи - околийски и централни 2) Въвеждане на предизборен праг от 2% за партиите, получаващи мандати чрез централните листи 3) Внасяне яснота в създаването на различни партийни коалиции.

Проектира се околийските избирателни райони да дават определено число депутати от всяка околия (общо за цялата страна 230), а националният да дава 44 депутати, определяни по централни партийни листи, утвърждавани от партийните ръководства. Общо НС ще се състои от 274 народни избраници. В деня на вота се гласува за околийските листи, като гласовете, подадени там за отделните партии се броят и за централните листи. След приключване на гласуването първоначално се разпределят мандатите по околии. Местата се определят както и при избирателната система, прокарана от БЗНС. Броят на действително подадените гласове се разделя на предвидените за околията мандати, без те да се увеличават с единица. Мандатите от централните листи се определят като се сумират гласовете, подадени за всяка партия в отделните околии. След това тези гласове се разделят на броя на получените от партиите мандати по околии, увеличен с единица. Процедурата се продължава, като мандатите се увеличават с две, три и т.н. Получените 44 най-големи числа от листите дават и съответните мандати за партиите. За по-голяма яснота относно начина на изчисление на мандатите от централните листи може да се приведат някои изчисления, направени въз основа на условните гласове за отделните партии извлечени от закона. Условно се приема, че в изборите участват 9 партии, чиито централни листи получават действителни гласове както следва: I листа - 522 592; II листа - 285 756; III листа - 179 491; IV листа 37 854; V - листа 29 637; VI - 29 210; VII листа - 18 540; VIII листа - 17 249; IX листа - 12 414. Общото число на действителните бюлетини е 1 164 313, от които 2 % прави 23 287 гласа. Следователно, VII, VIII и IХ листи няма да участват в разпределението на мандатите от централните листи. Оставащите 6 листи участват в разпределението на мандатите. По околии те имат мандати както следва: I - 149; II - 50; III - 20; IV - 8; V - 0; VI - 2. Гласовете, подадени за тях в цялата страна се разделят на получените мандати по съответните околии, увеличени с единица, по следната схема:

Първата листа има 149 мандата в околиите. Делим 522 592 на 149 плюс един, т.е. на 150 и получаваме 3 473. Втората листа има вече получени 50 мандата по околиите. Следователно делим 285 756 на 50 плюс един, т.е. на 51 и получаваме 5603 и т.н. Процедурата се продължава по гореуказания начин, като получените числа се подреждат в низходящ ред, като първите 44 най-големи числа дават и съответните мандати. Принципът е, че първото най-голямо число дава и първият от предвидените 44 мандати, второто по големина число дава вторият от мандатите и т.н. Подчертаните числа в таблицата дават мандатите от централните листи. Конкретно за разгледания пример крайната картина е следната: първата и четвъртата листа не получават допълнителни мандати, тъй като първите получени от тях числа при деленията са по-малки от най-малкото число, даващо и последния 44 мандат от централната листа. Втората листа получава 14; третата - 20; петата - 6; шестата - 4.

Вижда се, че от предвидените 44 мандата за централната листа най-силната партия няма да вземе нито 1. Така при 274 мандата се получава картина, при която първата политическа сила се състезава реално само за 230 мандата, но при запазване на системата на изчисление в околиите, въведена от Ал. Стамболийски и даваща огромен превес на първата партия. Същевременно намаляването на мандатите в околиите, за да се формира от взетите мандати централна листа, води до повишаване на делителя, който обаче се достига от втората партия. В крайна сметка предлаганата система намалява фаворизацията не само на втората, но и на първата партия, в полза на малките формации.

Второто нововъведение е, че предизборни коалиции се формират само по решение на централните ръководства. Така се променя досегашната система, при която коалициите се образуваха по решение на партийните структури на територията на околията. Това дава възможност в една околия определена партия да действа самостоятелно, а в друга - да е в съюз с някоя политическа формация. С промяната местните структури се задължават да се подчиняват на партийните централи в областта на коалиционната политика. След като има регистрирана централна листа с някаква коалиционна формула, структурите по места нямат право да регистрират коалиции с други партии или групи. Подобна регистрация ще се отказва от мировите съдии. Нещо повече. Кандидат-депутатите са длъжни да посочват партийната си принадлежност и ако в дадена местна листа се окаже, че фигурира лице, чиято партия е в друга коалиция на централно ниво, то местната листа се заличава. За кандидат-депутат, който невярно посочи партията си с цел да формира коалиция по места, различна от тази на централните ръководства, се предвижда 6 месеца затвор и лишаване от права за 5 г. по действащия Наказателен закон[2].

Новата правна рамка за формиране на коалициите внася повече яснота в тяхното изграждане, но предвидените за целта мерки са твърде строги. Предвид съществуващата до този момент свобода при образуването им може да се каже, че новите предписания силно ще ги затруднят. Това ще се окаже и бариера за формиране на големи коалиции, които да застрашат управляващите. Целта е да се парира възможността първата политическа сила да се изправи пред силна коалиция, която може да я победи.

С третото нововъведение за пръв път в българския политически живот се поставя предизборен праг пред партиите, участващи в изборите. Той се фиксира за разпределението на мандатите от централните листи, като партиите, получили под 2% от действително подадените гласове, се лишават от представителство в НС.

На 16.IV.1931 г. дебатите приключват и НС гласува правителствения законопроект[3]. Реформата се прокарва дни преди разпускането на НС и партиите и избирателите нямат време да се запознаят с текстовете на закона. Така се продължава лошата традиция в българския политически живот на изборно законодателстване в последния момент.

Извършената реформа засилва "партийното" начало в политическия ни живот. Нараства законово ролята на централните ръководства при определяне на коалициите и лишаване на местните структури от самостоятелност. Наличието на централни листи създава предпоставки за напрежение вътре в партиите между ръководствата и местните структури. Местните партийни лидери, които много често изнасят истинската тежест на партийната борба, ще бъдат онеправдани. Това създава опасност от разцепления и стимулира раздробяването на партиите.

Юридическото закрепване задължителността на решенията на партийните централи за низшестоящите структури е поредната стъпка към "втвърдяване" на партийната дисциплина в различните политически организации. Вземането на 44 - те места от околийските листи, за да образуват централната листа, довежда до намаляване на депутатите избирани в околиите. Това от своя страна увеличава изборния делител и допринася за изяждане на гласовете на малките формации от големите по места и ще затрудни попадането на местните партийни дейци в НС.

Делителят в околиите се увеличава и по друга причина. Колегиите се формират на база преброяването от 1926 г., но без да се отчита, че от тогава населението се е увеличило с около половин милион. На практика ще гласуват повече лица отколкото са предвидени за отделните околии. Това ще увеличи изборния делител и ще затрудни влизането в НС на малките партии от околиите, което пък ще се компенсира от Централните партийни листи.

"Компенсацията" за загубените гласове ще се получи в централните листи, но от нея ще се възползват включените там партийни лидери от центъра. Въвеждането на централните листи води до практическо гарантиране на депутатски места на лидерите на партиите, имащи някакво влияние в обществото.

Централните листи са от категорията на "твърдите". При тях не се позволява задраскване на нежелани кандидати - нещо, което е позволено при избиране на депутати в околиите и води до некласиране на кандидатите, получили по-малко от половината гласове от всички подадени за листата, в която участват. Изготвянето на централните листи от партийните централи и включването в тях на партийни активисти от ръководствата създава реални предпоставки за отдалечаването на избирателя от избраника - нещо по принцип типично за пропорционалната система. "Електоратът" все повече не познава лицата, за които е принуден в името на партийната дисциплина да даде своя вот. Къса се връзката избирател-избраник. Гражданите губят възможността за реално участие в правеното на листите. Дали дадено лице ще се кандидатира за депутат ще се решава единствено от партийните централи.

Наличието на централни листи стимулира котерийността и раздробяването на партиите, поради факта че евентуалният партиен водач, "удобно разположен" в листата става почти сигурен депутат при провеждането на парламентарни избори. Новата система гарантира партийния водач практически за цял живот, отдалечава политическата индивидуалност от НС, а отделните депутати "получават възможност" да се обърнат в оръдия на партийната автокрация. На преден план излизат партийните бюра, които до голяма степен обезправяват както избирателя така и кандидата за депутат. Всичко това спомага парламентът, който стои на трето място в политическата ни система, според нормите на ТК и наложената практика, още повече да "снижи рейтинга си".

Сравнително ниският предизборен праг от 2% прави изгодна позицията на партийните лидери, което стимулира раздробяването на партиите на партизанска основа. Всяка партия, имаща макар и минимално процентно влияние в обществото е в състояние да преодолее бариерата. Така партийните лидери са практически гарантирани за “вечните” места в парламента. За лидерите на малките партии, обаче е неимоверно трудно да попаднат в НС чрез околийските листи. Евентуалното прилагане на системата за по-дълъг период неминуемо би концентрирало голяма от вътрешнопартийните битки в малките формации върху попадането в централните листи. В Предизборният праг води и до друга тенденция, обусловена от факта, че партиите, получили под 2% от гласовете отпадат от "класацията", а гласовете им се "изяждат" от останалите формации. По-големите партии се стремят да "задушат" малките и да "вземат" гласовете им. Това отрицание на принципа на пропорционалното представителство, чиято цел е всяка партия да получи мандати, съобразно получените гласове, води до допълнително развихряне на междупартийните борби. Всяко конституиране на нови политически субекти, имащи шанс да попаднат в НС и следователно да бъдат реална алтернатива на съществуващите формации, се посреща враждебно от старите формации. "Обосновката" е да не се допускат до вземане на депутатски мандати партии, които нямат достатъчна тежест в обществото.

Предизборният праг по принцип е в противоречие с идеята на пропорционалната система всяка партия да се представи в НС съразмерно на получените от нея гласове. Възможно е да се получи ситуация, при която партии с по 50-60000 гласа да не попаднат в НС чрез Централната листа, тъй като процентът на тези гласове може да е по-малък от предвидените 2 %. От друга страна дадена партия може да има много по-малко гласове, но да вземе мандат от някоя околия, където е силна, например с 4-5000.

Засилването на партийното начало при определяне на кандидатските листи е финалът на тенденцията в развитието на пропорционалната система в България, водеща до постепенното изместване на гражданите от реалния избор на личностите в парламента. Електоратът вече не избира представител в НС, а само дава мнение за една политическа партия и най-вече за нейния актив. Основната идея на закона - фаворизиране на най-силната партия за създаване на силно парламентарно мнозинство, освободено от проблемите, които поражда опозицията, фактически е безсмислена. В парламентарната история на България мнозинствата, с малки изключения, са стабилни и то в степен непозволяваща упражняването на парламентарен контрол върху правителството. Страната страда не от нестабилни, а по-скоро от "циментирани" мнозинства, живеещи с представата за политическата си "вечност" и превръщащи законодателната власт в придатък на изпълнителната.

След като законодателната изборна реформа става факт се извършват и последните последните нормативни приготовления на изборния процес. На 4 май 1931 г. Министерския съвет (МС) извършва изборното райониране на територията на България. Оказва, че с оглед на числеността на населението е най-целесъобразно да се дават 45 места от Централната листа, а не 44. Решението се взема на основание чл. 34 от избирателния закон и е в рамките на правомощията на кабинета. Всичко това обаче спокойно можеше да се предвиди преди това и да се реши още в закона[4].

Първите избори по новата система са насрочени за 21 юни 1931 г. Малко преди това управляващите от Демократическия сговор (ДС) усещат, че евентуалният съюз между БЗНС и някои от “партиите на реда” може да се окаже пагубен за властта им. Земеделците разполагат със сериозна електорална база, предвид социалната структура на българското общество, в което 80 % живеят в селата. Страховете на режима са основателни. За да спечели допълнителни гласове ДС се коалира с Националлибералната партия (обединена) - (Нац.ЛП (о) под името "Народна коалиция" - НК.

Срещу нея се формира силна коалиция под името "Народен блок". Тя включва: БЗНС "Врабча" 1, ДП, Радикалната партия и Нац. ЛП (Г. Петров). Изборният процес е съпътстван с традиционните за политическите ни нрави нарушения. Открояват се различни механизми за печалба на гласове чрез заобикаляне на закона. Напълно разбираемо, предвид ресурсите на властта, "най-активни" в тази посока са управляващите. На местните органи в лицето на околийските управления се "разчита" да спечелят изборите. На много места опозицията е възпрепятствана да води нормална предизборна кампания с различни изборни "хватки".

В навечерието на вота на места се извършва "солидна подготовка". Общински съвети, в които управляващите нямат доверие са разтурени. Формират се тричленки, които провеждат изборите[5].

Проведените на 21 юни избори се отличават с висока активност. Гласуват 1 264 655 граждани от 1 543 847 правоимащи, което прави 81,91% гласували[6].

Разпределението на мандатите според резултатите в околиите е: 151 за НБ; 67 за НК; 5 за СФ (Македонските братства); 6 за РП; 0 от БРСДП (о) – общо 239 мандата[7]. Следва вторичното разпределение от Централната листа:

Централна листа

При изчисляване на резултатите от Централната листа трябва да се има предвид, че Общогражданската листа, чиито депутати се оформят като "Македонска група", участва в изборите с различни цветове. В Петричка околия тя ползва цвета на НК. По тази причина 15 142 гласа от Петричка околия се прибавят към получените 417 529 от НК в национален мащаб. Така за Централната листа НК получава 432671 гласа.

В Горноджумайска и Неврокопска околия Общогражданската листа ползва цвета на Социалистическата Федерация (СФ) и получава съответно 14 971 и 9683 гласа или общо 24 654 гласа. Отделно в околиите СФ получава още 2020 гласа, които прибавени към тези от двете околии стават 26674. Това, обаче, не и помага да получи мандат от Централната листа. Петте мандата в околиите “натежават” и не позволяват да се вземе място и от Централната листа. Така СФ реално остава без мандат, тъй като в Горноджумайска и Неврокопска околии мандатите реално са за Македонските братства. Не получава мандат от Централната листа и НБ. Причината отново е в коректива „Бръшлянов”, който преимуществено дава мандати на по-слабите формации, не получили достатъчно представителство в околиите.

От резултатите става ясно, че и този път партията с най-много гласове получава законовата възможност да "открадне" гласовете на следващите след нея формации. Народният блок като първа политическа сила се ползва от всички привилегии на избирателната система и печели мандати, несъответстващи на реално получените гласове и електоралната си тежест. Разликата между процента на получените гласове за НК и процента на подадените е плюс 8,41%, което е сериозен бонус. Така избирателната система дава възможност за формиране на изкуствено силно парламентрано мнозинство. Получава се "изкривена" система на парламентарно представителство, като се продължава българската политическа традиция за толериране на най-силната партия и ощетяване на по-слабите.

От резултатите става ясно, че този път избирателната система се "обръща" срещу правителствената партия. Доскорошните планове на сговористите да изготвят система на избор, която да нанесе "удар" срещу втората политическа сила, в степен непозволяваща и да бъде сериозна опозиция, се реализира. Потерпевшите обаче са те, а не "планираните" от БЗНС или коалиция, в която участват основната част от земеделците. Така НК трябва да се примири с поражението. В процентно отношение местата и в НС не съответстват на подадените гласове. Получава се минус от 4,29%. При запазването на старата система НК би имала повече депутатски места. Той събира много повече гласове от останалите опозиционни формации, а по системата "Стамболийски" това значи законово "изяждане" на част от гласовете на малките партии от по-големите. От данните се вижда, че като цяло партиите, които са опозиция, вкарват депутати с приблизително еднакво число гласове. Така те имат основания да бъдат еднакво недоволни от новата изборна система.

Експериментираната избирателна система, засилваща партийно-партизанското начало в политическия живот неочаквано за авторите и става основа за решителното обществено дискредитиране на партиите. Загубата на авторитет на политическите лидери в съчетание с настъпилата в страната икономическата криза окончателно спомагат за изхабяване на партиите. В тази връзка превратът на 19 май 1934 г. е логично следствие от слабостите на парламентарния режим, за което своя сериозен принос има и избирателната система, даваща доминация на партийно-партизанското начало пред идейно-личностното.

[1] Приложения към Стенографските Дневници на 22 ОНС (Приложения...), IV р.с., с. 182.

[2] Държавен вестник, бр. 91, 30 април 1897.

[3] Пак там, с. 1912.

[4] ДВ, бр. 15 от 1931; бр. 28 от 1931.

[5] СД на XXIII, I р.с., с. 498.

[6] БИА, ф. 315, а.е. 3, л. 10; Статистически годишник на Царство България. С., 1933, с. 376.

[7] СД на ХХIII ОНС, I р.с., с. 85; Независимост, бр. 3011 от 23.VI.1931; Радикал, бр. 50 от 23.VI.1931; Мир, бр. 9284 от 23.VI.1931; Работническо дело, бр. 30 от 25.VI.1931; Народ, бр. 137 от 23.VI., бр.138 от 24. VI., бр., 139 от 25.VI. и бр.140 от 26.VI. от 1931; Звено, год. VI, кн. 25, от 28.VI.1931, с. 386; Юридически преглед, кн. 6 от 1931, с. 264-265.