Реформите в прокуратурата не търпят отлагане

адвокат Роман Леви

Планираните реформи в НПК предизвикаха дебати между юристи, журналисти и прокурори. Възможността обвинението и присъдата да се основават на комбинация от СРС-та и свидетели с тайна самоличност, запасният адвокат и допускането на разпит на разследващите органи като свидетели за всички обстоятелства, са основните моменти в проекта, писан от Министерството на правосъдието, които предизвикваха критиките на юристите.

Изразиха се сериозни опасения, че подготвените промени в НПК са ненужни, обслужват прокуратурата и няма да изпълнят заявените цели - бързо, ефикасно и справедливо правосъдие. Нещо повече – някои дори напомниха, че дори според практиката на съда в Страсбург, присъдата не може да се базира само на доказателства, които са събрани тайно. Прогнозираха се нова лавина от осъдителни решения по дела срещу България в Европейския съд по правата на човека в Страсбург.

От друга страна главният прокурор коментира, че промените в НПК биха дали повече възможност на държавното обвинение и запита каква е ползата от прокуратура, която няма особени възможности, в общество с огромен дефицит на справедливост. От целия дебат изникна за пореден път основополагащият въпрос за доверието към прокуратурата и разследващите органи, които през последните години с нищо не са го заслужили, а сега го искат насила. Недопустими са нерегламентирани контакти на прокурорите с лица, които имат криминални прояви, но в годините на прехода те са факт. В този смисъл превенцията и противодействието на корупцията в прокуратурата е приоритет, който се осъществява чрез различни инструменти.

Основен механизъм за противодействие на корупцията в прокуратурата е политиката на публичност и откритост. Средства за противодействие на корупцията са: ежегодното деклариране на имуществото; случайният принцип за разпределяне на делата и преписките, умело съчетан с професионалната специализация на прокурорите; изработването на критерии за справедлив достъп до професията и израстване в кариерата; оценяване на прокурорите по специфични вътрешни правила и критерии за оценка и атестиране на прокурорите трябва да залегне в дългосрочната политика на прокуратурата за поощрения и санкциониране; конкурсното начало за назначаване на прокурори следва да се въведе и при назначаването на административни ръководители.

Съгласно чл. 8 от Конституцията на Република България държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна. Прокуратурата е част от съдебната власт и тя трябва да продължи да бъде част от съдебната власт. Другите алтернативи са неприемливи. Ако стане част от изпълнителната власт, това неминуемо ще засили ролята им в държавата. Ще се превърне в една самостоятелна институция, уредена в отделна глава на основния закон, която не е част нито от изпълнителната, нито от съдебната власт, както е например Конституционният съд. Това може да превърне държавното обвинение в опасна институция, над която никой не упражнява контрол. Нито съдебен, нито политически. Прокуратурата, съдът и следствието са стълбовете на правната система в нашата страна.     Функциите на прокурора са ясно регламентирани в Конституцията, Закона за съдебната власт, Наказателно процесуалния кодекс, Административно процесуалния кодекс, Закона за изпълнение на наказанията, Закона за административните нарушения и наказания. Прокуратурата стои в началота на всички правни и процесуални действия, водещи до налагане и/или възстановяване на законността, където тя е нарушена. Структурата на прокуратурата следва тази на съдилищата и това закономерно въздействие върху тях е неизбежно. Прокуратурата е йерархично изградена. В глава шеста „Съдебна власт” на Конституцията са очертани основните функции, права и задължения на тази институция. Налице е централизирана структура на прокуратурата, всеки прокурор е подчинен на по-горния прокурор, а всички прокурори са подчинени на главния прокурор. По-горният прокурор има право да отменя актове на по-долен и да извършва действия вместо него. На върха на пирамидата е главният прокурор, подпомагащ се от заместници. Главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори. В момента главният прокурор е в позицията да контролира всички прокурори в страната, наброяващи над 1700 души, което е доста трудно. Въпреки че много по-ефективна би била работата на системата, ако главният прокурор упражнява контрол само върху апелативните прокурори, които от своя страна да могат да упражняват контрол върху съответните апелативни райони. Тази реформа обаче преминава през задължителни промени в конституцията. Да припомним, че заради строгата йерархична структура на обвинението и недосегаемостта на главния прокурор България беше осъдена от Европейския съд за правата на човека в Страсбург.

Съгласно Закона за съдебната власт структурата на прокуратурата включва: главен прокурор, Върховна касационна прокуратура, Върховна административна прокуратура, апелативна прокуратура, военно-апелативна прокуратура, окръжна и районна прокуратура. Главният прокурор всяка година до 31 март внася в Народното събрание обобщен доклад за дейността на прокуратурата. А административните ръководители на районните и окръжните прокуратури всяка година информират главния прокурор за проведените разследвания съгласно специална инструкция. Прокурорите от апелативните и окръжните прокуратури извършват ревизии и контролират работата на колегите си от по-ниско стоящите звена на прокуратурата. В края на всяко шестмесечие всички прокуратури предоставят на съдебния инспекторат в Министерство на правосъдието информация за образуването и движението на преписките. Правомощията на прокурора са: да извършва лични проверки; да изисква документи, сведения, обяснения, експертни материали и други материали; да възлага на компетентни органи да извършват проверки и ревизии, като му бъдат представени заключения; да взема превантивни мерки за предотвратяване на вероятни престъпления. Разпорежданията на прокурора в кръга на неговата законова компетенция са задължителни за граждани, юридически лица, държавни органи и органи на МВР. Прокурорите декларират имуществото си в Сметната палата и във Висшия съдебен съвет и дават съгласие за обнародване на техните декларации.

Отговорността за успеха на досъдебното производство тежи основно върху прокурора. В досъдебната фаза прокурорът осъществява две функции – ръководна /ръководи дейността на органите на предварителното разследване/ и обвинителна /изразяващо се в повдигане на обвинение пред съд/. Писмените указания на прокурора са задължителни за органите на предварителното разследване. Той има право, когато прецени за необходимо, самостоятелно да извършва някои процесуални следствени действия. В неговите правомощия се включва съставянето на акт за образуване на предварително производство, изземване на делото от един разследващ орган и възлагането му на друг, осъществяването на контрол върху хода на разследването. Разследващите органи всъщност са органи на прокурора. Чрез тях той събира и проверява доказателствата в досъдебната фаза на процеса. В съдебната фаза на процеса, прокурорът продължава дейността, която е извършена от органите на предварителното разследване. Той представя доказателствата събрани в досъдебната фаза на процеса. Прокурорът повдига обвинение пред съда чрез обвинителен акт. Той се съставя, когато прокурорът прецени, че събраните в хода на предварителното разследване доказателства, дават основание да се направи само един извод - че обвиняемия е извършил разследваното престъпление. Поддържането на обвинението от прокурора се осъществява в съдебната фаза. След като го е повдигнал пред съда, прокурора е длъжен да го обоснове и докаже чрез събраните доказателства. Докато в досъдебната фаза на процеса прокурорът е господар на предварителното производство, то в съдебната фаза той губи ръководната си функция и придобива качеството на страна по делото и е равнопоставен с другата страна по делото, която осъществява защитна функция.

Прокурорът осъществява надзор за законност в наказателното производство, както и обвинителна функция. Прокуратурата следи за спазване на законността като:

1. привлича към отговорност лицата, извършили престъпно деяние и поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер,

2. упражнява надзор при изпълнение на наказателни и други принудителни мерки,

3. предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове,

4. в предвидените от закона случаи участва в граждански и административни дела.

Извършвайки надзор за законност, прокурорът може да подаде протест срещу несправедливата присъда пред по-горен съд. С протеста срещу може да се иска налагане на по-тежко или по-леко наказание на подсъдимия. Прокурорът дори може да оттегли обвинението, когато констатира, че то не се подкрепя от събрания доказателствен материал. Обаче тази негова позиция не е задължителна за съда. Прокурорът осъществява надзор за законност върху дейността на съда. Когато констатира, че съдът нарушава закона, прокурорът е длъжен да му обърне внимание. Съдът също упражнява надзор за законност върху дейността на прокурора. Когато прокурорът нарушава закона, съдът уведомява по-горния прокурор.

В сегашния си вид прокуратурата не е достатъчно ефективна и гъвкава. Прокурорите се ползват с имунитет, а в определени случаи образуваните срещу тях проверки за злоупотреба със служебно положение остават без резултат. Или са образувани с умисъл. Образуваните дисциплинарни производства срещу прокурори за тежки престъпления по служба и за вземане на подкупи от разследвани лица се броят на пръстите на двете ръце. Прокуратурата не може да бъде безконтролна и някой трябва да контролира нейната, на пръв поглед неограничена власт. Това може да стане или чрез политически контрол от парламента, който е много опасен, защото може да се изроди в партиен натиск над държавното обвинение, или чрез засилен съдебен контрол. Добре ще е постановленията на прокурорите за прекратяване или постановленията за отказ от образуване на досъдебно производство да минават и през съдебен контрол. Да се чуе от някой друг извън тяхната система, в случая от съда, от най-авторитетната и безпристрастна институция, дали обвинителят е постъпил правилно или не. Нуждата от реформа е належаща и не бива да се отлага. Прокуратурата не съумява да обезпечи приоритетите в работата си и работи в условията на дефицит на обществено доверие. Има сериозни съмнения за корупция, а българският прокурор няма висок обществен престиж. Сериозен е дефицита на доверие към работата на прокуратурата. На първо място е необходимо да се въведе случайния принцип за разпределяне на преписките и делата съчетано с изискване за специализация на прокурорите в работата им по различни видове преписки и дела. По този начин ще бъде постигнат ефект на антикорупционна превенция, съчетан с възможност за профилиране на прокурорите. Трябва категорично да се отхвърлят опитите на административни ръководители в системата да оказват натиск върху професионалната преценка на прокурорите при работата им по конкретни преписки и дела. Прокурорите трябва да вземат решенията си свободно, по вътрешно убеждение и въз основа на събраните доказателства. Задължителни за изпълнение са само писмените разпореждания на по-горестоящия прокурор в рамките на инстанционния контрол. Особено е силна тенденцията за известна резервираност да се поемат дела, по които обществото и медиите проявяват засилен интерес. По значимите за обществото и представляващи интерес за медиите дела прокурорите трябва да могат публично да обясняват мотивите за своите професионални решения.

Отделно административните ръководители продължават да проявяват ниска взискателност и не прилагат ефективно нито санкционни, нито поощрителни механизми по отношение на ръководените от тях прокурори. Недостатъчно се използват предимствата на информационните технологии. Възможностите за професионална квалификация в България и в чужбина са недостатъчни. За повишаване квалификацията на прокурорите е необходимо тясно сътрудничество с Националния институт на правосъдието. В редица регионални звена и особено в столицата прокурорите работят в условия, които не позволяват пълноценно разгръщане на професионалния им потенциал и каквито не заслужават работещите в нито една държавна институция.

Модернизацията на прокуратурата трябва да се извърши под постоянно обществено наблюдение и контрол и с усилията на прокурорите и административните ръководители на всички прокурорски звена. Трябва да се преодолее хроничния дефицит на откритост и прозрачност в допустимата от закона степен. Като цяло са необходими изцяло нова идея и стратегия за наказателната политика на държавата. Основата за изграждането на тази нова стратегия е приемането на нов Наказателно процесуален кодекс, където да се направи ясно разграничение между престъпления и простъпки. Прокуратурата трябва да фокусира целия си потенциал върху тежките престъпления с голяма обществена значимост. За целта  за разследване и наказване на простъпките може да бъде приет нов, по-опростен като съдържание закон. Същевременно строго формалният Наказателно процесуален кодекс трябва да бъде запазен за същинските престъпления.

Съществен елемент от новата стратегия е      активизирането на прокуратурата в търсенето на подкрепа и партньорство с организации на гражданското общество. Имено неправителствените организации разполагат с висококвалифициран експертен ресурс за наблюдения, проучвания, анализи и оценки от значение за дейността на прокуратурата. Необходими и наложителни са контактите със сдружения на юристи за формиране на чувство за магистратска общност. Ако това не стане, то и реформата се обезсмисля.