Изборното законодателство в България 1940-1944 г.

доц. д.п.н. Тодор Галунов

Изборната практика и изборното законодателство от периода 1879-1940 г. въпреки слабостите си и не стигна до системни драстични дискриминации на основата на етнически и религиозен признак. През есента на 1940 г. обаче българските управляващи започнаха интензивна подготовка за присъединяването на страната ни съм подписаният на 27 септември 1940 г. в Берлин Тристранен пакт между Германия, Италия и Япония, който си поставяше задачата за установи „нов ред” в Европа и Азия. „Новият ред” извършването на редица дискриминационни и човеконенавистни действия, които бяха задължителни както за самите държави така и за техните потенциални съюзници.

Евентуалното включване на България в пакта започна да се подготвя идеологически и законодателно. Така на 15 ноември 1940 г. министърът на вътрешните работи Петър Габровски внесе в 25 ОНС „Законопроект за защита на нацията”. Текстовете му са заемка от нацистките закони, целящи да поставят в обществена изолация гражданите от еврейски произход. На 23 януари 1941 г. законът е обнародван в Държавен вестник. С него за пръв път в изборното си законодателство българската политическа класа пристъпва към толкова дискриминационни мерки срещу лица на етническа и верска основа. Законът определя и кои лица са от еврейски произход. „От еврейски произход са лицата, на които поне един от родителите е евреин. Не се смятат от еврейски произход ония лица, които са родени или ще бъдат родени от заварени от този закон смесени бракове, между приели християнството лица от еврейски произход и лица от български произход и са приели или ще приемат християнството като първа своя религия” Всички лица от еврейски произход са лишени от активно и пасивно избирателно право за всички публичноправни институции. Дискриминационната практика е в противоречие със суспендираната, но официално неотменена Търновска конституция, която ясно рамкира ограниченията при упражняване на пасивно избирателно право. Разгледаните дискриминационни мерки не са приложени в българската практика за парламентарни избори, по причина, че ХХV ОНС изпълнява функциите си до 9 септември и дотогава избори не се провеждат.

След тази дата пък то е разпуснато, новата власт отменя дискриминационното законодателство от такъв план. Независимо от това, то показва стремежа на част от тогавашния български политически елит да възприема чужди дискриминационни практики. На 16 октомври 1944 г. правителството на ОФ отменя разгледаните правни норми. Започва процес на политически промени, които рефлектират и върху избирателната система.

Междувременно на 12 октомври пък се решава един от спорните моменти в дотогавашната ни правна практика – до каква степен жените да имат равни права с мъжете? Издадена е Наредба-закон за изравняване правата на лицата от двата пола. Този момент рефлектира и върху избирателната система като създава предпоставките за реалното приложение на всеобщото избирателно право. Избирателния корпус се удвоява около два пъти. На 16 октомври 1944 г. се отменя и заварения от новата власт Закон за избиране на народни представители за ОНС.

Така привидно се създава впечатление, че изборното законодателство в България ще върви към разширяване на избирателните права. Много скоро обаче фактът, че България се оказа в съветската зона на влияние започна да променя нещата в друга посока. През февруари и март 1945 г. доминиращата вече в българския политически живот Българска работническа партия (комунисти) бе формулирала основните параметри на изборния закон , който трябваше да съдържа следните елементи: пропорционална избирателна система; задължително гласуване; издигане на кандидатите от околийските комитети на Отечествения фронт (ОФ), партиите в него и нефашистките обществени организации; лишаване на фашистите от пасивно избирателно право, но при запазване на активното им; въвеждане на императивен мандат за депутатите.

През март на свой ред ОФ направи някои допълнения към препоръките на комунистите по-важни от които бяха: обща листа на ОФ и даване изборни права на военнослужещите и милиционерите. Част от бъдещата опозиция в лицето на БЗНС – групата на Никола Петков през април се застъпва за увеличаване на възрастта за придобиване на активно избирателно право от 21 на 25 г. Мотивът се търси в липсата на зрелост на лицата под 25 г. Текстът обаче е в противоречие с ТК и би намалило избирателния корпус. През май николапетковистите решават да работят за възстановяване на избирателните принципи на ТК, т.е., активното избирателно право да се получава на 21 г.

На 8 юни 1945 г. регентите Венелин Ганев, Цвятко Бобошевски и Тодор Павлов утвърждават приетата от кабинета на Кимон Георгиев Наредба-закон за избиране на народни представители, която да послужи за провеждане на изборите за 26 ОНС. На първо място в нея се планира разширяване на приложното поле на всеобщото избирателно право. По-горе се каза, че избирателният корпус бе удвоен де факто с даването на пълни права на жените. Сега броят на гласоподавателите се увеличи и чрез смъкването на възрастта за прилагане на активното избирателно право от 21 на 19 г. Този факт обаче е в пряко нарушение на ТК. Тя е ясна – активно избирателно право се дава на 21 г. Така една стъпка към разширяване на избирателния корпус се съпроводи с конституционно нарушение – нещо типично за новата власт, която не се съобразяваше с основния закон.

Избирателният корпус де факто се увеличи косвено и с минимализиране на ценза за отседналост. По принцип се прие, че гласуването се извършва по местожителството в съответната община. При положение обаче, че едно лице отсъства повече от две седмици и се намира в друга община то задължително трябва да се яви, най-късно две седмици преди вота, в общината където пребивава за да бъде записано в списъците. Видно е, че тук правото се превръща и в задължение. Ценз за отседналост на практика няма – нещо което е безспорен плюс за разширяване на всеобщото избирателно право, но от друга страна лицето е длъжно да се запише в изборния списък. Това е недемократична мярка, продиктувана от стремежа на управляващите за тотален контрол над политическия живот и зорко следене на придвижването на гражданите.

Планира се на четири години изборните списъци да се преглеждат основно, а ежегодно само да се коригират с изключените или получили избирателни права граждани. Съставянето на списъците на четири години е точно рамкирано и като дати. На 1 март предварителния изборен списък се обявява публично. Списъкът се съставя по азбучен ред на имената на гражданите и по азбучен ред на населените места. Номерацията е непрекъсната, така че всеки гласоподавател получава свой изборен номер. Гражданите имат възможност да обжалват последователно: пред кмета на общината, общинския съвет, околийския съдия. Окончателното публично оповестяване на списъците става на 15 май. Лицата получили или загубили избирателни права след тази дата се отбелязват само в списъка без да се променя неговата номерация.

От наредбата не става ясно как се процедира спрямо лицата, навършващи пълнолетие след тази дата и дали те на практика не се лишават от активно избирателно право. Наредбата се придържа и към една утвърдена в годините традиция за снабдяване на всеки избирател с избирателна книжка, в която се вписва името и номера му в списъка. Тя е документ, без който не може да се гласува и в който има 16 листчета – за всеки евентуален избор по едно. Когато избирателят отиде да гласува комисията къса листчето, което е за предвидения вот. Тази процедура обаче дава възможност за по-лесен контрол дали едно лице гласува или не, с което в известен смисъл се нарушава свободата на вота.

В наредбата закон се извършва важна промяна по-отношение на възрастта за упражняване на пасивно избирателно право – тя се смъква на 23, което е в разрез с ТК, предвиждаща навършени 30 г. Новата промяна разширява кръга на лицата, които могат да попаднат в представителните органи на властта, което по принцип разширява демократизма и приложното поле но всеобщото избирателно право. Проблемът, е че отново се погазва конституцията.

Кръгът на лицата притежаващи пасивно избирателно право се ограничава с режима на кандидатиране на държавните и общински чиновници. Те може да упражнят това свое право само ако в срок от 10 дни след насрочване на вота, напуснат службата, която заемат. Идеята е позната – чиновниците да не се увличат в партийните битки, а да се концентрират върху основната си работа. Както и да погледнем обаче текста, е ясно че той де факто изключва голяма част от подготвената българска администрация от евентуално попадане в парламента. Задължителното напускане на работа, спокойно може да се замени с неплатен отпуск, за да се избегне възможността за чиновнически натиск върху избирателя. Няма гаранция, че чиновникът ще е избран за депутат, а загубата на работното място ще остане в сила и след вота. От този режим са изключени министрите, които може да се кандидатират без да напускат поста си.

Нов момент е възстановяването на активното избирателно право на военнослужещите, което в правната рамка на аналогичната Наредбата-закон от 1937-38 г. липсва. Така избирателния корпус се увеличава, гарантират се и правата на военните като граждани, но се създават условия за партизиране на армията.

В крайна сметка данните показват, че по отношение на активното избирателно право се върви напред в количествен план. Данните показват, че притежателите на активно избирателно право за изборите за 26 ОНС са 4 558 332. За сравнение при изборите за 26 ОНС броят им е 3 235 968, т.е., получава се разлика от плюс 1 322 364 избиратели.

Важно ограничение на пасивното избирателно право се извършва с лишаването на лицата, които са имали „фашистки” прояви от правото да избират. Идеята е да се извърши дефашизация на политическия живот. Проблемът е, че текстът може да се използва за произволни тълкувания и за фашистки прояви да се обявяват действия на лица, които нямат нищо общо с фашизма. Подобен текст би бил много по прецизен ако попадне под понятието, фиксирано в чл. 86 в ТК, че от избирателни права се лишават тези граждани, които „са лишени от граждански и политически правдини”. Лишаването трябва да стане по съдебен път и въз основа на ясна законова и документална база. Към момента на издаване на наредбата, както и по-късно, въпреки известни корекции на тази правна рамка, понятието „фашист” и „фашистки” прояви се тълкуват доста произволно от новата власт за дискриминиране на определени политически фигури от опозицията и дори на съвсем обикновени граждани, нямащи нищо общо с политиката.

През септември текстът се променя и вече в него се говори за лица „проявени като фашисти”. Така се дава една по-голяма гаранция за правата, тъй като се стеснява рамката само за лица, които би трябвало да имат доказана фашистка дейност, а не просто проява, която може да се тълкува по-еластично и произволно.

Пасивното избирателно право може да се упражнява от кандидатите без изискване за ценз за отседналост. Всеки може да се кандидатира само в една околия, но без да има изискване да живее на нейна територия.

Важен момент е възстановяването на пропорционалната избирателна система, която последно бе приложена в парламентарните избори през 1931 г. Кандидатурите се оформят в изборни листи, които се представят в Областния съд в центъра на изборната околия. Листите се издигат по три начина: 1) От Областния съвет на Отечествения фронт (ОФ); 2) От партии, регистрирани като юридическа личност и нямащи фашистки прояви; 3) Инициира се от 10 грамотни избиратели, които удостоверяват действието си с нотариално заверени подписи. Прави впечатление, че се осигурява доминация на партиите от ОФ. Извън тях може да участват в кампанията само тези, без фашистки прояви.

Изискването отново е продукт на идеята за дефашизация, но в този момент се води силна кампания от управляващия ОФ срещу инакомислещите. Така, че всяка неудобна формация се обявява за „фашистка”. Най-демократичният елемент в издигането е опцията за възможността 10 избиратели да регистрират листа. Всичко това е много добре, ако репресиите на режима не бяха толкова големи, че на практика да убият идеите за политически инакомислие. Реално можеха да издигат листи само лица, които са свързани с новия режим. За другите партии ставаше все по трудно. Кандидатите в листите можеха да бъдат атакувани от избирателите и партиите относно това дали отговарят на условията за упражняване на пасивно избирателно право. Възможността за това бе със срок 5 дни от публичното оповестяване на листите от Областния съд.

Наредбата се придържа към практиката изборните бюлетини да бъдат бели. Идеята на подобна регламентация е да се избегне традиционно цветовото гласуване от първите десетилетия на ХХ век. В бюлетините обаче „може” да се постави името на партията или организацията, поставила листата. Ясно е, че текстът не е прецизен. За да няма неясноти името на партията би трябвало ясно да се каже дали името на партията фигурира в бюлетината или тя е изцяло бяла.

В организационно-технически план вотът се провежда в рамките на изборни колегии. За целта съществуващите 9 области съобразно големината си се разделят на по няколко колегии. В крайна сметка се формират общо 23 изборни единици. Областният Директор, а за София Министъра на вътрешните работи разделя колегиите на секции, като всяко селище по-голямо от 500 души е една секция, а в големите центрове секциите са от 2500 души.

Интересна е ситуацията с изборните комисии. Основната тежест пада върху бюрата в изборните колегии, всяко от които носи името „централно”. То се председателства от съдия и в него участват двама учители. Секционните бюра пък се председателстват от учител и в тях участват двама грамотни избиратели. Вижда се, че се прави опит да се възроди традицията от края на 19 век когато върху учителското съсловие често ляга отговорността за провеждане на изборната процедура. Поставянето на изискването пък за грамотност на членовете на секционните бюра дава възможност в тях да участват лица, които притежават минимален ценз. Все пак към 1945 г. България е решила задоволително проблема с грамотността и е по-уместно да се постави по-голямо изискване за заемане на длъжността. Всички членове на двата вида бюро се избират по жребий, теглен под ръководството на околийския съдия. Членовете на бюрата са защитени от преместване и уволнение от работа в периода от тегленето на жребия до приключване на изборния ден.

В изборния ден се позволява раздаването и размяната на готови бюлетини. Така се създават условия за агитации и напрежение в деня на вота. Интересна е процедурата по преброяването. След края на деня председателя на бюрото назначава двама грамотни избиратели за преброители. Няма други изисквания и решението е на председателя след съгласие с бюрото. Те броят поотделно, заедно с по един член на бюрото и на края съобщават резултатите. Ако има размиване в двете преброявания то се записва в протокола. При разлика в броя на изборните листчета, откъснати от избирателните книжки и броят на гласувалите по списък, за меродавно се взема гласуването по списък.

Изборните листи са от категорията на твърдите. Не се позволяват никакви преференции. Нещо повече. Всяко задраскване на име от листата или прибавянето на ново води до недействителност на бюлетината.

Важен момент в изборният и по-скоро в следизборния процес е, че за пръв път в българската политическа практика се въвежда толкова рестриктивен модел на поведение на евентуално избраните народни представители, което става с регламентирането на императивният мандат. Изрично се подчертава, че в бъдеще ОНС ще може да отнема мандата на народен представител, дори и законно избран, ако той измени грубо на идеите и програмата при които се е кандидатирал. Предложението се прави само от ръководството на политическата сила и едва тогава ОНС отнема мандата. Подобна процедура на отзоваване води до нестабилност на депутата. Той трябва строго да изпълнява програмата на партията, дори и тя да не отговаря на обективните потребности на обществото.

От друга страна, така в българския политически живот се прави застраховка срещу евентуална подмяна на вота от депутати, които веднъж попаднали в ОНС биха си позволили да напуснат парламентарната група или да изменят на идеите, за осъществяването на които са пратени в представителния орган. Отнемането на мандата води до проблема за попълването състава на ОНС. По принцип се приема, че влиза следващият от листата. Ако обаче листата е изчерпана се предвижда провеждането на частичен избор в същата колегия. Текстът е не прецизен. Редовните избори се провеждат по пропорционалната система, а частичния избор както е регламентиран е за един мандат и пропорцията тук няма място. Следователно изборът би трябвало да е мажоритарен, но никъде в закона това не се фиксира.

Наредбата закон привидно дава гаранции за свободното протичане на вота. Държавни и общински чиновници, които се възползват от служебното си положение за да заплашват избирателите или да им обещават облаги по повод гласуването подлежат на наказание глоба от 1 000 до 15 000 лв. или строг тъмничен затвор до 1 г., съчетано с лишаване от граждански и политически права по Наказателния закон. Тези правни норми на практика трудно могат да влязат в сила поради антидемократичния характер на установения политически режим. Те са поредното доказателство за неадекватността между правната рамка и приложното и поле в българската политическа действителност.

Мандатите се разпределят по изборни колегии, съобразно гласовете за пропорционалните листи. Прилагат се два, а при необходимост четири и повече методи за установяване броя на мандатите за основните политически сили. Първата методика, която се прилага е тази на Томас Хер, която действа в България от 1923 до 1931 г. При нея всички гласове, подадени за партиите в колегията се сумират, а получената сума се разделя на броят на мандатите, предвиден за колегията. Така получаваме изборният делител. Партиите, които нямат гласове равни или по-големи от делителя е получават мандат. Ето и пример:

Гласове

I Листа 48 000

II Листа 30 000

III Листа 27 000

IV Листа 7 500

V Листа 3 100

Общо: 115 600

За колегията са правирани 8 мандата. Изборният делител се получава като се раздели: 1115 600 : 8 = 14 450. Партиите, които имат по-малко гласове от делителя, в случая четвъртата и петата листа няма да получат мандат. Ако всички партии имаха по-малко число на гласовете от 14 450, тогава се прилага методиката на Хагенбах-Бишоф, действала в България от 1912 до 1923 г. Принципът е същият само, че броят на гласовете се разделят на броя на мандатите, увеличен с единица. В случая щяхме да разделим 115 600 на 8 + 1, т.е., на 9. Тогава право на мандати ще да има само партията или партиите, които достигнат това число. В случая това не се налага, тъй като има три партии, достигнали делителя. Наредбата допуска теоретично обаче, че и при първото и при второто делене може никоя партия да не достигне делителя. Такава хипотеза е възможна при много фрагментиран модел на политическата система, при който в изборите участват голям брой малки партии, което води до разсейване на гласовете. Като трета методика се планира т.нар. „Императорска квота” при която броят на гласовете се дели на броя на мандатите, увеличен с два, т.е., делим на (8 + 2) = 10. Право на мандати получават само партиите достигнали делителя. Това деление се извършва докато поне една партия достигне изборния делител.

При посочените числа още след деленето по Хер първите три листи достигат делителя. Мандатите се разпределят между тях, но вече се прилага метода Донт. За целта гласовете на трите листи се подреждат една до друга и се делят последователно на: 1, 2, 3, 4 и т.н. за да се получат достатъчно на брой частни, за да сме сигурни, че ако извършим още едно деление няма да има ново разпределение на мандатите. Сравняваме частните и първите 8 от тях дават и мандатите за конкретните листи. Пример:

I II III

1. 48 000 (1) 30 000 (2) 27 000 (3)

2. 24 000 (4) 15 000 (6) 13 500 (7)

3. 16 000 (5) 10 000 9 000

4. 12 000 (8)

Числата в малките скоби до гласовете дават поредността на мандатите. Така партия I ще получи 4 мандата а останалите две партии по два мандата.

Разгледаните методи на изчисление дават ясно предимство на големите партии. Липсата на агрегиране на гласовете на национално ниво пък допълнително лишава малките партии от възможност за представителство, което прави системата несъразмерна и на практика е отказ от пропорционалност.